II OSK 1025/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 586/06 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1025/07 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 586/06 po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącego od decyzji tego organu z dnia 24 października 2005 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 grudnia 2003 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia 21 kwietnia 1998 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla Zarządu Trasy Mostu Siekierkowskiego na realizację Trasy Siekierkowskiej na odcinku od ul. Marsa, Płowieckiej i Ostrobramskiej do prawobrzeżnego przyczółka mostowego na Wiśle w Warszawie, zmienionej decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w motywach zaskarżonej decyzji wskazano, że inwestorem wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji drogowej jest Zarząd Budowy Trasy i Mostu Siekierkowskiego w Warszawie, zaś odwołujący się Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie będący jednostką budżetową m. st. Warszawy, za pomocą której Prezydent m. st. Warszawy jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wykonuje swoje obowiązki, nie jest legitymowany do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. w którym Prezydent m. st. Warszawy orzeka jako organ administracji publicznej. Ponadto nie był on stroną postępowania w pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie art. 28 i art. 29 kpa oraz art. 7 i 136 kpa w zw. z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 204 ze zm./. Skarżący pomimo, iż nie posiada osobowości prawnej jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną i w jego ocenie ma zdolność administracyjną według art. 29 kpa a więc też do wniesienia odwołania. Do jego zadań określonych stosownie do art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz ( 4 pkt 1 w zw. z ( 5 pkt 2 i 3 Statutu Zarządu Dróg Miejskich określonego uchwałą Nr XLII2003/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. należy pełnienie funkcji inwestora zastępczego lub bezpośredniego w zakresie budowy i modernizacji ulic, placów, drogowych obiektów inżynierskich itd. W myśl art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm./ skarżący jako następca Zarządu Budowy Trasy i Mostu Siekierkowskiego jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Sprawuje nadto trwały zarząd gruntami w granicach objętych decyzją kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie /por. uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95/. W związku z rozbieżnościami występującymi w sprawie organ powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu takiego stanowiska Sąd prezentuje pogląd, że w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego prawidłowo przyjęto, iż skarżący, jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, lecz wykonująca zadania w granicach upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta m. st. Warszawy, nie może mieć prawa strony w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji wydanej przez tego Prezydenta, działającego jako organ pierwszej instancji. Skoro bowiem Prezydent m. st. Warszawy, działając w sprawie jako organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie warunków zabudowy nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu o ocenę legalności tej decyzji, to takiego interesu prawnego nie ma również skarżący, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania Prezydenta m. st. Warszawy. Nie mogą być przedmiotem upoważnienia udzielonego przez Prezydenta m. st. Warszawy te kompetencje, które nie przysługują temu organowi. W ocenie Sądu nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność wynikająca z art. 29 kpa, co do możliwości posiadania statusu strony postępowania administracyjnego przez samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, gdyż przepis ten nie przyznaje statusu strony w każdym postępowaniu, określając jedynie możliwość bycia stroną, gdy jednostka organizacyjna reprezentuje interes prawny jednostki samorządu terytorialnego lub własny interes prawny. Nie mają również znaczenia w sprawie w zakresie oceny przymiotu strony okoliczności dotyczące sprawowania trwałego zarządu gruntami przez skarżącego jak i następstwo prawne po Zarządzie Budowy Trasy i Mostu Siekierkowskiego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego Z. M. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, 87 i 184 Konstytucji RP, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm./, art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016/, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 25 ( 2, art. 26 ( 1 i art. 50 ppsa, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że skarżący ma zdolność sądową w oparciu o art. 25 ( 3 ppsa i jest inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego, nie jest natomiast organem administracji, który wydał dla siebie decyzję. W orzecznictwie WSA występuje niejednolitość w kwestii zdolności sądowej skarżącego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się także, iż stroną w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy jest właściciel nieruchomości. Pozbawienie skarżącego w tej sytuacji prawa do sądu jest pogwałceniem określonych przepisów Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odpowiadające poszczególnym podstawom tej skargi prowadzą w istocie do wykazania przez wnoszącego tę skargę, że pełni on w procesie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej funkcję inwestora. Wydanie w tym stanie rzeczy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy skarżący jako inwestor korzysta z drogi zaskarżenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej właśnie na rzecz inwestora, w sposób oczywisty pozbawia tegoż inwestora konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym a w konsekwencji nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia sądowej kontroli legalności administracyjnego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym /prawidłowości stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania/. Słuszny jest więc zarzut doprowadzenia zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji do pozbawienia inwestora prawa do sądu. Bez znaczenia jest podnoszona w zaskarżonym wyroku okoliczność, że wnoszący skargę kasacyjną, sprawujący funkcję inwestora w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia budowlanego, nie ma osobowości prawnej, lecz jest samorządową jednostką organizacyjną. Dla bycia inwestorem nie jest niezbędne legitymowanie się osobowością prawną. Przepis art. 29 kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Uregulowanie prawne w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w tym zakresie nie zawiera odrębności wynikających ze specyfiki przedmiotu regulacji. Stwierdzenie zatem, że wnoszący skargę kasacyjną wykonuje jedynie upoważnienia i pełnomocnictwa Prezydenta m. st. Warszawy i nie może w związku z tym występować jako strona postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji administracyjnej wydanej na rzecz inwestora wówczas, gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji pełnił funkcję inwestora, należy uznać za nieuprawnione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.