II SA/Gl 1081/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie WSA Rafał Wolnik Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał A. M. i T. M. usunięcie obiektu budowlanego, składającego się z dwóch metalowych kontenerów, przybudówki obitej blachą i drewnianego tarasu, położonego na działce nr A w Z. przy ul. [...] i użytkowanego w okresie letnim jako budynek letniskowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). W uzasadnieniu powołując się na oświadczenie współwłaściciela obiektu A. M., złożone do protokołu oględzin odbytych w dniu [...] 2005 r., organ nadzoru budowlanego podał, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1989 r. Wobec faktu, iż inwestor nie przedłożył projektu budowlanego ani pozwolenia na budowę, organ uznał, iż stanowi on samowolę budowlaną. W świetle pisma Urzędu Miasta Z. z dnia [...] 2005 r. realizacja obiektu nastąpiła zaś na działce, która w latach 1985-1991 zlokalizowana była na terenach upraw polowych – przy zakazie lokalizacji obiektów kubaturowych dla potrzeb rolnictwa. Ponadto, miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący od [...]1991 r. do 31 grudnia 2003 r., przewidywał dla tego terenu funkcję leśną – teren lasów. Wreszcie, w projekcie planu nie przewiduje się zmiany przeznaczenia terenu. W tej sytuacji organ I instancji dopatrzył się podstaw do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 37 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji A. M. zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego oraz art. 6, 7, 10 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, wniósł o jej uchylenie. Zdaniem odwołującego się, z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w okresie budowy spornych obiektów budowlanych, a wątpliwe jest, aby na tym terenie obowiązywał wówczas jakichkolwiek plan. Z przywołanego zaś zapisu o zakazie lokalizacji obiektów kubaturowych dla potrzeb rolnictwa, nie wynika w jego ocenie zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych dla potrzeb rekreacji i wypoczynku. Wreszcie, odwołujący się wskazał na zbędność powoływania się na plan, obowiązujący w latach 1991-2003 oraz projekt planu. W uzupełnieniu odwołania A. M. podniósł, że nie wiadomo, czy plan ogólnego perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. z dnia [...] 1979 r. został zamieszczony w wykazie aktów prawa miejscowego zgodnie z wymogiem zawartym w art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Nadto organ I instancji nie poczynił ustaleń, czy przywołany w decyzji plan został poddany obowiązkowej pięcioletniej aktualizacji. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. realizacja wszelkich obiektów, nawet tymczasowych i niepołączonych trwale z gruntem, wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest zaś przeznaczenie terenu w dacie budowy obiektu i w dacie orzekania. Tymczasem plan obowiązujący w 1989 r. określał rolnicze przeznaczenie terenu. Nadto z uwagi na położenie działki w [...] Parku Krajobrazowym obowiązywały dodatkowe ograniczenia działalności budowlanej i użytkowania. Od dnia 1 stycznia 2004 r. na tym terenie nie ma zaś obowiązującego planu miejscowego. Stąd też wykluczona była możliwość legalizacji samowoli budowlanej i zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekt podlegał przymusowej rozbiórce. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. M. ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Nadto, skarżący podniósł, że dwa metalowe przenośne kontenery zostały posadowione na działce w 1989 r. i początkowo wykorzystywane były jako typowe obiekty gospodarcze, zaś ich przystosowanie do funkcji letniskowo-rekreacyjnej odbyło się po nabyciu nieruchomości przez jego rodziców w 1993 r. Stąd też zdaniem skarżącego, nieuzasadnione jest powoływanie się na zapis planu, obowiązującego w 1989 r., a przy tym nie wskazano, o jakie ograniczenia zabudowy obowiązywały w [...] Parku Krajobrazowym. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, w kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. skarżący podniósł, że plan z 1989 r. nie wprowadzał zakazu lokalizacji nie związanych trwale z gruntem obiektów rekreacyjnych, zaś ograniczenia w działalności inwestycyjnej, wynikające z utworzenia Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, nie miały mocy wiążącej. Nadto, wyrokami WSA w Gliwicach stwierdzono nieważność uchwały RM w Z. z dnia [...] 2005 r., odrzucającej zarzuty do projektu planu miejscowego. Wreszcie, powołując się na wypis z rejestru gruntów z dnia [...] 2006 r., skarżący podniósł, iż nie jest wymagana jakakolwiek zmiana przeznaczenia działki nr A na cele nierolne czy nieleśne, jako że zabudowana budynkiem rekreacyjnym część tej działki o pow. [...] ha stanowi tereny mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Jest poza sporem, iż przedmiotowy obiekt zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1989 r. Dopiero w skardze na decyzję ostateczną podniesiono, iż początkowo kontenery blaszane pełniły funkcję gospodarczą, zaś ich przystosowanie dla potrzeb rekreacyjno-letniskowych odbyło się w 1993 r. po nabyciu nieruchomości przez rodziców skarżącego. Kwestia zmiany przeznaczenia obiektu, bądź też jego rozbudowy po 1989 r. nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., do sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a to wobec jednoznacznego brzmienia normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Nadto, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 1985 r. sygn. akt III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40), terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest także teren, dla którego brak jest planu miejscowego. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sporny jest pogląd, czy norma art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nawiązuje do zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, czy też dotyczy zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o bycie prawnym samowolnie zrealizowanego obiektu, kwestia ta wobec przywołanego wyroku SN, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednak w ocenie składu orzekającego, skoro ustawodawca nawiązując wprost do kwestii zgodności z przepisami, obowiązującymi w okresie budowy, przemawia to za przyjęciem, iż dla oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym miarodajny jest stan obowiązujący w okresie samowolnej realizacji inwestycji. Nie powinno natomiast budzić żadnej wątpliwości, że nie ma znaczenia prawnego fakt, czy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w okresie budowy zachował ważność po tej dacie. Stąd też chybiony jest zarzut skargi, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły kwestii, czy miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzony uchwałą nr [...] WRN w K. z dnia [...] r. (Dz. Urz. WRN w K. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), przywołany w piśmie UM w Z. z dnia [...] 2005 r. (k. [...] akt adm.), zachował ważność zgodnie z wymogiem, zawartym w art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Plan ten niewątpliwie obowiązywał bowiem w 1989 r. jako dacie realizacji obiektu, a co więcej, gdyby utracił ważność po dniu 31 grudnia 1990 r., jakakolwiek działalność inwestycyjna byłaby sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga też fakt, iż ograniczenia w użytkowaniu działki nr A, wynikające z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego w rezerwacie tzw. [...], a m.in. zakaz wszelkiej działalności budowlanej poza wytyczonymi terenami budowlanymi, wprowadzone zostały do tekstu planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdzono w przywołanym wyżej piśmie UM w Z.. Określone w tym planie przeznaczenie terenu: "Teren upraw polowych. Zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych dla potrzeb rolnictwa", wykluczało zatem jakąkolwiek zabudowę działki nr A, a więc zarówno obiektami gospodarczymi, jak i o funkcji letniskowo-rekreacyjnej. Jeżeli więc obiekt zrealizowano w 1989 r., to niezależnie od jego pierwotnego przeznaczenia, obowiązujący w okresie budowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał jedynie użytkowanie pod uprawy polowe. O ile natomiast plan ten utracił ważność po 31 grudnia 1990 r., to wykluczona była zabudowa działki, jak i działalność inwestycyjna polegająca na adaptacji obiektu dla potrzeb rekreacyjno-letniskowych. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy, iż organy administracji nie są władne do negowania ustaleń planu miejscowego. Plan taki nie ma co prawda waloru wiążącego dla sądu administracyjnego, ale kwestia zgodności zapisu planu miejscowego z 1979 r. z prawem powszechnie obowiązującym, mogła być badana przez sąd administracyjny jedynie wówczas, gdyby inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Przywołane przez skarżącego orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczyło zaś właśnie takiej sytuacji. Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, iż obiekt zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił zaś o obowiązku uzyskania takiego pozwolenia dla realizacji każdego obiektu, niezależnie od konstrukcji, bowiem art. 2 ust. 1 tego prawa, jako obiekt budowlany definiował stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Wreszcie, przepis art. 3 i 4 ustawy, przesądzał o możliwości budowy obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stąd też na etapie postępowania, zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do podważania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w [...] r. Odnosząc się zaś do dalszych kwestii, naprowadzonych w piśmie z dnia [...] 2006 r. (k. [...] akt sądowych), wyjaśnić przyjdzie, iż uwzględnienie skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co zresztą skarżący wskazywał w toku postępowania administracyjnego, podnosząc iż projekt planu nie stanowi aktu prawa miejscowego. Opis użytków, zawarty w przedłożonym wypisie z rejestru gruntów nr [...], odzwierciedla zaś jedynie faktyczne użytkowanie działki i nie stanowi potwierdzenia zgodności zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wyrazem legalizacji samowoli na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. jest bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w trybie art. 42 tej ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.