II SA/Ol 469/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 6 lutego 2006 r. nr XLVI/284/06 w przedmiocie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkolno-Przedszkołnego oraz likwidacji Szkoły Podstawowej w Wipsowie i Przedszkola Publicznego w Wipsowie - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wojewoda Warmińsko – Mazurski, powołując się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł w dniu 11 maja 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie Nr XLIX/284/06 z dnia 6 marca 2006 r. o zamiarze rozwiązania Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Wipsowie oraz likwidacji Szkoły Podstawowej w Wipsowie i Przedszkola Publicznego w Wipsowie z dniem 31 sierpnia 2006 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), z treści którego jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o likwidacji publicznej placówki oświaty powinno być skierowane do rodziców dzieci uczęszczających do placówki objętej zamiarem likwidacji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 149/01 pełnomocnik Wojewody zaakcentowała, że nie wystarczy takiej informacji podać do wiadomości publicznej. Dalej wywodziła, iż ustawa o systemie oświaty wymaga powiadomienia rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej placówki, choć nie określa formy tego zawiadomienia. Powiadomienie więc osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (wyrok NSA z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I SA 1381/02, LEX nr 156826). Nie ulega jednak wątpliwości, iż powinna być to informacja wyraźnie adresowana do tej grupy osób, a nie sama możliwość zapoznania się przez te osoby z daną informacją. Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż nie może więc być uznany za wystarczający w tym aspekcie fakt zawiadomienia o zebraniu Rady Rodziców Zespołu w sprawie oferty dotyczącej prowadzenia niepublicznej szkoły podstawowej i przedszkola. Zdaniem organu nadzoru podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Barczewie nie spełniła ustawowych przesłanek, od których uzależniono możliwość likwidacji wymienionej placówki. Na zakończenie wskazano, iż Wojewoda Warmińsko – Mazurski otrzymał przedmiotową uchwałę w dniu 14 lutego 2006 r., dlatego konieczne stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barczewie wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi argumentowała iż skarga Wojewody wniesiona została bez uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, czym naruszono art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnosząc z ostrożności procesowej o oddalenie skargi wskazała, że wynikający z art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty obowiązek zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji wskazanych w tym przepisie placówek należy rozpatrywać w kontekście "likwidacji", a nie "zamiaru likwidacji". Podkreślono, iż powyższa uchwała nie stanowi o likwidacji szkoły czy przedszkola, a jedynie o mówi o zamiarze. Podjęcie takiej uchwały nie wymaga ani żadnych zawiadomień ani też zgody Kuratora Oświaty. Nie stosuje się do niej przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty, nie wywołuje ona bowiem skutku w postaci likwidacji szkoły czy przedszkola. Ponadto rozwiązanie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nie wymaga, w ocenie rady, zachowania procedury określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, co wynika z art. 62 ust. 5 tejże ustawy. Podsumowując dotychczasową argumentację stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, więc brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania. Przed dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało wyjaśnić kwestię dopuszczalności skargi Wojewody, w związku ze zgłoszonym w odpowiedzi na skargę wnioskiem odrzucenia jej przez sąd z powodu braku uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Powołany w odpowiedzi na skargę art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowi, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§1). Jeśli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności objęte właściwością sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, przy czym czternastodniowy termin nie ma zastosowania do takiego wniesienia (§ 4). Z sytuacją kiedy "ustawa stanowi inaczej" mamy do czynienia w przypadku określonym w art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym (noszącym tytuł: "Nadzór nad działalnością gminną") nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie powinno ulegać wątpliwości, że wniesienie przez Wojewodę skargi do sądu w trybie art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych. Skoro tak, to Wojewoda przed wniesieniem skargi do Sądu, nie miał obowiązku wzywania gminy do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona uchwała prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie do rozważenia pozostaje sporna pomiędzy stronami kwestia, czy świetle art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Rada Miejska w Barczewie obowiązana była zawiadomić rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Wipsowie i Przedszkola Publicznego w Wipsowie o zamiarze likwidacji tych placówek z dniem 31 sierpnia 2006 r. przed podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia 6 lutego 2006 r. w przedmiocie zamiaru rozwiązania Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Wipsowie oraz likwidacji Szkoły Podstawowej w Wipsowie i Przedszkola Publicznego w Wipsowie, czy też obowiązek ten powstał dopiero w wyniku podjęcia spornej uchwały. Zgodnie z normą art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoła publiczna z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (ust. 1). Szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły rolniczej także ministra właściwego do spraw rolnictwa, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W przypadku szkoły i placówki artystycznej jest wymagana pozytywna opinia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 2). Przy czym przepisy ust. 1-4 omawianego art. 59 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku likwidacji z końcem roku szkolnego (ust. 5). Zgodnie zaś z ust. 6 art. 59 przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że likwidacja szkoły i przedszkola publicznego wymaga przeprowadzenia przez organ prowadzący szkołę i przedszkole, będący jednostką samorządu terytorialnego, ustawowo sformalizowanej i bezwzględnie obowiązującej procedury. W myśl tej procedury, aby szkoła czy też przedszkole mogły zostać zlikwidowane (co w przypadku szkoły może nastąpić jedynie na koniec roku szkolnego i po zapewnieniu dzieciom możliwości korzystania z innej szkoły publicznej lub innego przedszkola publicznego), gmina obowiązana jest poinformować o zamiarze i przyczynach ich likwidacji rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W ocenie Sądu oznacza to, że procedura prawna likwidacji w każdym wypadku musi się rozpocząć od podjęcia przez radę gminy - jako organ wyłącznie właściwy do złożenia wymaganego prawnie oświadczenia woli "o zamiarze i przyczynach likwidacji" szkoły czy przedszkola - uchwały w sprawie zamiaru i przyczyn likwidacji. Natomiast zadaniem burmistrza jest w tym wypadku najpierw przygotowanie projektu uchwały rady gminy w sprawie zamiaru i przyczyn likwidacji, a następnie wykonanie podjętej przez radę gminy uchwały w tej sprawie. I dopiero w nawiązaniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru i przyczyn likwidacji, burmistrz jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły i przedszkola rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty, który w terminie 14 dni od daty doręczenia tego powiadomienia powinien zająć stanowisko w sprawie poprzez wyrażenie zgody lub odmowę wyrażenia zgody na likwidację placówki oświatowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1999 r. sygn. III RN 166/98). Natomiast nie mogą być podstawą zawiadomienia rodziców czynności przygotowawcze związane z podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji placówek wykonywane przez burmistrza i jego podwładnych. Takie działanie musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że w aktualnym stanie prawnym burmistrz posiada autonomiczną kompetencję do składania w imieniu rady gminy oświadczeń woli w kwestii zamiaru likwidacji szkół publicznych i placówek oświatowych, co oczywiście nie znajduje oparcia w przepisach ustawy samorządzie gminnym. Reasumując stwierdzić należy, iż nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi, że zaskarżona uchwała podjęta została bez uprzedniego zawiadomienia rodziców o zamiarze rozwiązania Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Wipsowie oraz likwidacji Szkoły Podstawowej w Wipsowie i Przedszkola Publicznego w Wipsowie z dniem 31 sierpnia 2006 r., skoro dopiero w tym akcie organ gminy wyraził (uzewnętrznił) zamiar likwidacji tych placówek. W konsekwencji tego, procedura związana z obowiązkiem zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły i przedszkola w Wipsowie mogła być uruchomiona dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały z dnia 6 lutego 2006 r. i zakończyć się z końcem lutego 2006 r., aby zawiadomienie o zamiarze likwidacji rzeczonych placówek dotarło do ustawowo określonego kręgu adresatów na 6 miesięcy przed planowaną z dniem 31 sierpnia 2006 r. likwidacją Szkoły Podstawowej w Wipsowie i Przedszkola Publicznego w Wipsowie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.