II SA/Gl 1023/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Po wcześniejszym wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane ( obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. nakazał A. W. wykonanie bliżej sprecyzowanych w tej decyzji obowiązków, w związku z prowadzonymi przez niego bez wymaganego pozwolenia robotami budowlanymi przy budynku letniskowym – campingu na nieruchomości nr A zlokalizowanej w P. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji powołując się na wyniki przeprowadzonych w dniach [...] i [...] 2001 roku oględzin stwierdził, że zakres prowadzonych bez pozwolenia robót budowlanych obejmował zmianę konstrukcji dachu budynku przez wykonanie nowego dachu wentylowanego nad istniejącym stropodachem z jego zakończeniem na wieńcach istniejących murów i dobudowaniem na istniejącym stropodachu od strony zbliźniaczonego budynku ścianki kolankowej o wysokości 1 m a nadto wybudowanie w miejscu istniejących tarasów, tarasów podpiwniczonych z jednoczesnym ich powiększeniem i wykonaniem do tych podpiwniczeń oddzielnych zejść z poziomu terenu. Decyzja ta została utrzymana następnie co do meritum w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB w K. ) z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże w następstwie wniesionej przez I. P. i G. P. skargi, decyzje te zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1568/02. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przyjął, że objęte postępowaniem roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powołując się na definicję robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego według brzmienia tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji, oraz dokonując charakterystyki wykonanych przez A. W. robót Sąd stwierdził, że robót tych nie można zakwalifikować do robót budowlanych nie będących budową, gdyż nie stanowiły one ani rozbiórki, ani montażu, ani remontu obiektu budowlanego. Z tego też względu nie mogły mieć do nich zastosowania unormowania zawarte w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tego Prawa należało je zaliczyć do budowy, która obejmuje także przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. Do robót tych, które nie zostały jeszcze zakończone, powinna zostać zatem zastosowana treść art. 48 Prawa budowlanego ( w jego ówczesnym brzmieniu ). Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że w związku ze zmianą treści art. 48 należy przeanalizować w pierwszej kolejności możliwość zastosowania unormowania wynikającego z ustępu 2 tego artykułu. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art.83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych nakładając na A. W. bliżej sprecyzowane w tym postanowieniu obowiązki. Po wykonaniu tych obowiązków A. W. pismem z dnia [...] 2005 r. zwrócił się o legalizację wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust.2, art. 59 f ust. 1,2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł zobowiązując A. W. do jej uiszczenia na konto tego organu. W uzasadnieniu postanowienia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że A. W. wykonał nałożone na niego w/w postępowaniem z dnia [...] r. obowiązki a uiszczenie ustalonej opłaty legalizacyjnej pozwoli na zatwierdzenie złożonego projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Przedmiotowa opłata została przy tym ustalona przy przyjęciu stawki opłaty w wysokości [...] zł. W zażaleniu na to postanowienie A. W. domagał się ustalenia opłaty legalizacyjnej według stawki opłaty obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania tj. w 2001 r. Zażalenie na to postanowienie złożyli również I. i G. P. kwestionując prawo A. W. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...]WINB w K. zażaleń tych nie uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1,2,3 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia w odniesieniu do zażalenia A. W. stwierdził, że nowe postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2004 r., a więc w czasie gdy obowiązywała już przyjęta do obliczenia opłaty legalizacyjnej stawka tej opłaty w wysokości [...] zł. W skardze do sądu na to postanowienie organu odwoławczego pełnomocnik A. W. wniósł o jego zmianę przez wymierzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł tj. przy przyjęciu stawki tej opłaty w kwocie 300 zł, względnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...]WINB w K.. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że kwestionowane postanowienie nie zawiera właściwego uzasadnienia prawnego co do podstawy wymierzenia opłaty legalizacyjnej i zastosowanej stawki tej opłaty. Zdaniem skarżącego w sprawie ma zastosowanie treść art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888 ) zgodnie z którym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczenia wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że powinna być zastosowana dotychczasowa stawka opłaty w kwocie 300 zł. W uwzględnieniu tej skargi [...]WINB w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 163 kpa oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 1,2,3 i 5, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, uchylił swoje wcześniejsze, omówione wyżej postanowienie z dnia [...] r. oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. i ustalił wysokość obciążającej A. W. opłaty legalizacyjnej na kwotę [...] zł przy wysokości stawki opłaty w kwocie 300 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przychylił się w całości do argumentacji prawnej zawartej w skardze do sądu, w przedmiocie zastosowania w sprawie dotychczasowej stawki opłaty, a to w związku z treścią art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej Prawo budowlane ( z dnia 16.04.2004 r.) Również na to postanowienie [...]WINB w K. pełnomocnik A. W. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a nadto zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że większość objętych postępowaniem robót zakończył do połowy [...] 2000 r. i dlatego też jego zdaniem powinna mieć do tych robót zastosowanie treść Prawa budowlanego według jego stanu obowiązującego we [...] 2000 r. Należało zastosować zatem zdaniem pełnomocnika skarżącego obowiązującą wówczas treść art. 49 Prawa budowlanego, który pozwalał na legalizację robót budowlanych bez potrzeby uiszczania opłaty legalizacyjnej. Ponieważ od zakończenia przez skarżącego robót budowlanych upłynęło 5 lat skarżący powinien być zobowiązany jedynie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Niedopuszczalnym było zatem wymierzenie skarżącemu opłaty legalizacyjnej. Pełnomocnik skarżącego zarzucił nadto, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem treści art. 8, 9 i 10 kpa gdyż skarżący nie był należycie informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków a co skutkowało zastosowaniem w sprawie niewłaściwych przepisów. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. II SA/Gl 1035/05 oraz z zeznań świadka J. S. na okoliczność charakteru robót budowlanych wykonanych przez skarżącego i potrzeby ich natychmiastowego wykonania, a w konsekwencji przyjęcia, że nie stanowiły one budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy takim zaś ustaleniu roboty te powinny być legalizowane na podstawie art. 51 tego Prawa, którego treść nie przewiduje w ogóle ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżone postanowienie odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Charakter objętych postępowaniem robót został przesądzony wydanym w niniejszej sprawie, a omówionym wyżej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2004 r. Zgodnie z treścią art. 153 i art. 170 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiązały nie tylko organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy ale także Sąd rozpoznający niniejszą skargę. W wyroku tym zostało zaś przesądzone, że roboty te, wykonane przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiły budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli samowolę likwidowaną w trybie art. 48 tego aktu prawnego. Zdaniem Sądu, nie może odnieść skutku zarzut podniesiony w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] 2006 r., ( który podlegałby uwzględnieniu przez Sąd również z urzędu – art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) co do zmiany definicji pojęcia budowy dokonanej z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80 poz. 718 ) i to z trzech powodów. Po pierwsze zmiana ta obowiązywała już w dacie wydawania w/w wyroku sygn. akt II SA/Ka 1568/02 i nie została przez WSA w tym wyroku uwzględniona. Po drugie, zmiana ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie a to z uwagi na treść art. 7 ust. 1 w/w ustawy zmieniającej zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia tej ustawy w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc również w zakresie definicji budowy ( wyjątek przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej tej kwestii bowiem nie dotyczy ). Nie ulega bowiem zdaniem Sądu wątpliwości, że w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej nie została zakończona ostateczną decyzją sprawa legalizacji spornych robót budowlanych. Po trzecie, nawet gdyby brać pod uwagę zmianę definicji pojęcia budowy, to i tak zdaniem Sądu nie mogło mieć to wpływu na wynik rozstrzygnięcia rozpatrywanej obecnie skargi. Zdaniem Sądu będące przedmiotem postępowania roboty budowlane należało bowiem kwalifikować w ich zasadniczej części do budowy, a nie do remontu lub przebudowy jak twierdzi pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. W żaden sposób do przebudowy nie można bowiem zakwalifikować wybudowania nowych tarasów na wykonanych wcześniej poza budynkiem pomieszczeniach piwnicznych z jednoczesną realizacją zejść do tych pomieszczeń usytuowanych poza budynkiem. W ten sposób wykonano bowiem nowe, nie istniejące wcześniej części budynku letniskowego. Prace te stanowią zdaniem Sądu niewątpliwie rozbudowę a nie przebudowę tego budynku. Zdaniem Sądu do przebudowy nie można też zaliczyć wykonania nowego dachu budynku w sytuacji gdy doszło w ten sposób do istotnego zwiększenia wysokości budynku, skoro nowy dach został oparty na wybudowanej ścianie kolankowej o wysokości 1 m. Zaliczenie tych robót do przebudowy nastąpiłoby przy tym z naruszeniem treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który wszedł w życie w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Przepis ten nie zmienił jednak treści art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego, a jedynie zdefiniował pojęcie przebudowy, które funkcjonowało również wcześniej. Brak jest zatem podstaw aby również we wcześniejszych orzeczeniach pojęciu temu przypisywać inną treść. W tym względzie nie może stanowić przesądzającego znaczenia stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/05 który, nie dotyczył przecież tego samego dachu i którym Sąd w niniejszej sprawie nie jest związany. Nawet gdyby przyjąć, że wykonanie nowego dachu stanowiło przebudowę to i tak wymierzenie opłaty legalizacyjnej było zasadne w związku z wybudowaniem nowych pomieszczeń piwnicznych z usytuowanymi nad nimi tarasami. Należy przy tym podnieść, że również skarżący w skardze nie kwestionował zaliczenia spornych robót do budowy skoro wniósł o zastosowanie do nich unormowania z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu obowiązującym we [...] 2000 r. Przepis ten odnosił się z całą pewnością do budowy w uzasadnieniu art. 48 tego aktu prawnego. Stanowisko skarżącego jest zatem w tym zakresie wzajemnie sprzeczne. Pozostaje ono także w sprzeczności z treścią pisma z dnia [...].2006 r. Nie można bowiem prowadzić jednocześnie legalizacji tych samych robót w oparciu o uregulowania zawarte w art. 51 oraz w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 49 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym do 11.07.2003 r.). Nadto zastosowanie dotychczasowej treści art. 49 zostało wyłączone uregulowaniem wynikającym z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. Wreszcie należy podnieść, że według poprzedniego brzmienia art. 49 Prawa budowlanego mógł on mieć zastosowanie jedynie po upływie 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, który to okres, wbrew stanowisku skarżącego, nie upłynąłby jeszcze w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Z jednoznacznych ustaleń wynikających z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2001 r. i wcześniejszych orzeczeń organów obu instancji, których skarżący nie kwestionował, wynika bowiem że w tej dacie budowa nie została jeszcze zakończona. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie uwzględniało w całości skargę A. W. na postanowienie [...]WINB w K. [...] r. Jednocześnie zostało ono wydane zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f ust. 1,2 i 3 Prawa budowlanego oraz zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawek opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązującej kontroli ( Dz. U. Nr 120-1132 ). Ustalona tym rozporządzeniem stawka opłaty w wysokości 300 zł miała zastosowanie do ustalenia obciążąjącej skarżącego opłaty legalizacyjnej a to wobec brzmienia art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dowolne jest też twierdzenie skarżącego o wydaniu kwestionowanego postanowienia z naruszeniem treści art. 8,9 i 10 kpa, a to w sytuacji gdy uwzględniało ono w całości jego skargę na postanowienie [...]WINB w K. z dnia [...] r. Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J. S. m.in. z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.