II SA/Gl 441/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1 - w części mówiącej o zasadach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, § 3 pkt. 4 , § 8 ust. 1 , § 12 ust 1 i ust. 2 , §19, § 22 ust. 4 i ust. 5, § 23 - w części mówiącej o ustalaniu ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego i § 44, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 pkt. 1, 5,7,8,9 i 10 zaskarżonej uchwały, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm., obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 848, zwanej dalej ustawą lub ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r.) Rada Miasta R. ustaliła regulamin określający zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta R.. W skardze do Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2006 r. wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, w części określonej w: - § 1, jako sprzecznej z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., - § 2, jako sprzecznej z art. 2 ustawy, - § 3 pkt 4, jako sprzecznej z art. 15 ust. 3 ustawy, - § 8 ust. 1, jako sprzecznej z art. 6 ust. 3 ustawy, - § 12 ust. 1 i ust. 2 jako sprzecznej z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy, - § 19, jako sprzecznej z art. 26 ust. 1 ustawy, - § 22 ust. 4 i ust. 5, jako sprzecznej z § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257, zwanego dalej rozporządzeniem), - § 23, jako sprzecznej z § 18 rozporządzenia, - § 28 ust. 8, jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy, - § 44, jako sprzecznej z art. 22 ustawy. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy, zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków określającego prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Między innymi powinien on określać prawa i obowiązki o jakich mówi w art. 19 ust. 2 ustawy. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w takiej uchwale norm zobowiązuje organ uchwałodawczy do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika zdaniem Wojewody niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W tym względzie powołał się organ nadzoru na stanowiska prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w bliżej określonych w skardze wyrokach. W konsekwencji zdaniem Wojewody [...] za sprzeczny z prawem należy uznać: - § 1 uchwały przypisujący regulaminowi właściwość do określania zasad korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – zasady te są bowiem zastrzeżone dla ustawy, zgodnie z brzmieniem jej art. 1, - § 2 uchwały wskazujący rozumienie poszczególnych pojęć określonych w art. 2 ustawy, - § 3 pkt 4 uchwały określający zadania przedsiębiorstwa – zapisy te stanowią bowiem powtórzenie art. 5 ust. 1 ustawy, - § 3 pkt 5 uchwały nakładający na przedsiębiorstwo obowiązek zakupu, zainstalowania i utrzymania na własny koszt wodomierza głównego po odbiorze technicznym przyłącza i zawarciu umowy – obowiązki te określone zostały bowiem w art. 15 ust. 3 ustawy, - § 8 ust. 1 uchwały wskazujący elementy umowy – zapisy te stanowią powtórzenie art. 6 ust. 3 ustawy, - § 12 ust. 1 uchwały i w konsekwencji ust. 2 w zakresie słów "którym mowa w ust. 1", umożliwiający zawarcie umowy na pisemny wniosek z osobą posiadającą tytuł prawny do nieruchomości – prawo to wynika z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy, - § 19 uchwały regulujący materię dotyczącą rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – zapis ten stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 ustawy, - § 22 ust. 4 i 5 uchwały zawierające zapisy dotyczące rozliczeń za wodę – materia ta została uregulowana w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia, - § 23 uchwały zawierający zapisy dotyczące ustalania ilości wody pobranej, stanowią modyfikację § 18 ust. 1 rozporządzenia, - § 44 uchwały powtarzający regulację ustawową wynikającą z przepisu art. 22 ustawy. Ponadto zdaniem Wojewody norma upoważniająca do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie stanowi podstawy do wskazywania dodatkowych stron umowy "Warunków przyłączenia sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", co czyni zapis § 28 ust. 8 uchwały sprzecznym z prawem. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi bowiem zdaniem skarżącego istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza bowiem jej podporządkowaniu prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organy, o których mowa, mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie wskazując, że jakkolwiek zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaskarżona uchwała jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, to jednak o ograniczonym terytorialnym zasięgu jej obowiązywania obejmującym wyłącznie obszar działania organu, który ją uchwalił tj. teren Miasta R.. Tym samym, niesłuszny jest zdaniem Rady zarzut skarżącego jakoby § 1 uchwały był sprzeczny z art. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż § 2 uchwały jest sprzeczny z art. 2 ustawy, Rada stwierdziła, iż zgodnie z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Dlatego też w § 2 uchwały nie ma definicji, które ustalałyby odmienne znaczenie pojęć określonych ustawowo lub też znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Również postanowienia zawarte w § 3 pkt 4 i 5, § 8 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2, § 19 i § 44 uchwały nie są zdaniem Rady Miasta R. sprzeczne z powołanymi przez skarżącego przepisami ustawy, gdyż zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 19 ust. 2, precyzują uregulowania zawarte w ustawie poprzez określenie np. "minimalnego poziomu usług", "szczegółowych warunków i trybu zawierania umów" czy też "sposobu rozliczeń", tj. są związane z określeniem praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie są to zatem powtórzenia przepisów ustawy, jak twierdzi skarżący. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż postanowienia zawarte w § 22 ust. 4 i 2 uchwały, zostały uregulowane w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rada stwierdziła, że postanowienia tych przepisów zostały wprowadzone dla precyzyjnego, czytelnego dla odbiorcy, opracowania zaskarżonej uchwały. Ich redakcja, podobnie jak § 28 uchwały nie jest powtórzeniem zapisów aktów prawnych wyższego rzędu w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa, tj. nie jest powtórzeniem zapisów zawartych w ustawie i w rozporządzeniu. Podniesiono również, iż zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż zakres ustawodawcy przy rozporządzeniu. Konstytucja nie wymaga, by akty prawa miejscowego były uchwalone w "celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, a jedynie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a to stosownie do art. 94 Konstytucji. W takich też granicach działała Rada Miasta R. podejmując zaskarżoną uchwałę. W ocenie Rady Wojewoda [...] zastosował w stosunku do zaskarżonej uchwały zbyt sztywną interpretację treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Przyjęcie tej interpretacji pozbawiłoby uchwałę waloru komunikatywności, bowiem bez odniesienia się do tekstu ustawy, adresat norm prawnych wyrażonych w przedmiotowej uchwale nie jest w stanie stosować jej w praktyce. Na rozprawie sądowej w dniu 25 sierpnia 2006 r. pełnomocnik Wojewody cofnął skargę w części dotyczącej treści pkt 1, 5, 7, 8, 9 i 10 § 2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale tylko w części, a mianowicie o ile kwestionuje legalność treści: § 1 uchwały – w części mówiącej o zasadach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, § 3 pkt 4, § 8 ust. 1, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 19, § 22 ust. 4 i ust. 5 i § 23 – w części mówiącej o ustaleniu ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego oraz § 44 uchwały. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy uchwalony regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług Poza delegację wynikającą z tego przepisu wykracza zatem treść § 1 zaskarżonej uchwały w części mówiącej, iż zaskarżony regulamin określa również zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, która to materia jest nadto uregulowana bezpośrednio w ustawie, co wynika wprost z jej art. 1. Nie może mieć w tym względzie istotnego znaczenia okoliczność akcentowana w odpowiedzi na skargę, że zasady te mają obowiązywać na terenie Miasta R., a to w sytuacji gdy moc obowiązująca ustawy rozciąga się odnośnie przedmiotowych zasad również na teren tego Miasta. Unormowanie zawarte w § 8 ust. 1 uchwały wynika z treści samej ustawy, tj. z jej art. 6 ust. 3 i dlatego nie było dopuszczalne jego powtarzanie. Podobnie unormowanie zawarte w § 12 ust. 1 i 2 uchwały wynika z treści ustawy, a mianowicie z jej art. 6 ust. 1, 2 i 4. Z kolei unormowanie § 19 uchwały stanowi w istocie powtórzenie części art.26 ust. 1 i art. 24 ustawy. Zasadnie zarzucono też w skardze, że treść § 22 ust. 5 uchwały stanowi powtórzenie treści § 17 ust. 3 rozporządzenia, zaś unormowanie § 22 ust. 4 uchwały wynika wprost z treści § 17 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei unormowanie § 44 uchwały powtarza regulację wynikającą z art. 22 pkt 2 ustawy. Zasadnie zarzuca też Wojewoda [...] , że treść § 23 uchwały w części mówiącej o ustaleniu ilości pobranej wody stanowi modyfikację § 18 ust. 1 rozporządzenia, zawierającego w tym względzie wyczerpujące unormowanie. W przedstawionym wyżej zakresie unormowania zaskarżonej uchwały należało zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego, do których niewątpliwie należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę, mogą być bowiem stanowione jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Akty te nie mogą zatem regulować kwestii nie mieszczących się w delegacji ustawowej stanowiącej podstawę ich wydania, co stwierdzono odnośnie części unormowania zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały. Nie mogą również modyfikować treści przepisów powszechnie obowiązujących, czyli w konsekwencji ich zmieniać, co stwierdzono w odniesieniu do części treści § 23 kontrolowanej uchwały. Z przyczyn wskazanych w skardze oraz w powołanych w niej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których tezy Sąd w pełni podziela, za sprzeczne z prawem należy też uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Trudno bowiem przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania "materii" nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami a nie do powtórzenia czy też modyfikowania uregulowań już istniejących. Trafne jest też stanowisko Wojewody sformułowane z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. sygn. II SA/Wr 1179/98 (OSS 2000/1/17), że powtórzony przepis (powielone uregulowanie tej samej kwestii) może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy. Stanowiska takiego nie podważa też podnoszona w skardze okoliczność, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione są "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", co podkreślono w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego w przedstawionym wyżej zakresie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały (jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa) na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej części Sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż jako akt prawa miejscowego przedmiotowe postanowienia weszły w życie (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 15.05.2000 r., OPS 1/00 (ONSA 2000, nr 4). Nie zasługuje natomiast zdaniem Sądu na uwzględnienie skarga w części kwestionującej legalność § 2 pkt 2, 3, 4, 6 i 11, § 3 pkt 5 oraz § 28 ust. 8 zaskarżonej uchwały. § 2 uchwały nie tworzy bowiem nowych pojęć wyrażeń ustawowych, których definicje zawiera art. 2 ustawy, a jedynie do rozumienia tych pojęć odsyła. Takie odesłanie nie narusza zdaniem Sądu obowiązującego prawa i jest zasadne dla bliższego zrozumienia treści regulaminu oraz dla sformułowania treści tego dokumentu w przyswajalnej dla przeciętnego odbiorcy i logicznej formie, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę. Wbrew stanowisku Wojewody również uregulowanie § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie stanowi powielenia treści art. 15 ust. 3, a to w sytuacji gdy w tym przepisie prawa miejscowego sprecyzowano kiedy ma dojść do zainstalowania wodomierza głównego, która to okoliczność z ustawy nie wynika. Nie można podzielić także stanowiska organu nadzoru, że § 28 ust. 8 uchwały kreuje nową, dodatkową stronę umowy, nieznaną ustawie. Zawiera on bowiem zdaniem Sądu jedynie dopuszczalne uszczegółowienie tego pojęcia przez podanie, że stroną umowy może być również Gmina. Uszczegółowienie takie nie narusza obowiązującego prawa i z tego względu nie może być zdaniem Sądu kwestionowane. Nie zasługuje nadto na uwzględnienie skarga odnośnie § 23 uchwały w części mówiącej o ustalaniu ilości odprowadzonych ścieków w przypadku niesprawności urządzenia pomiarowego, która to kwestia, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest uregulowana w § 18 rozporządzenia i z tego też względu nie może być z tym przepisem sprzeczna. W części kwestionującej legalność § 2 pkt 2, 3, 4, 6 i 11, § 3 pkt 5, § 28 ust. 8 oraz części § 23 zaskarżonej uchwały skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W pozostałym zakresie, wobec skutecznego cofnięcia skargi, postępowanie sądowe należało umorzyć zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ustawy p.p.s.a.