VII SA/Wa 750/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i C. R. pozwolenia na budowę Zakładu Krawieckiego "[...]" oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...], decyzją z dnia [...].01.2006r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpili oboje małżonkowie R. załączając wymagane prawem dokumenty m.in. wypis z księgi wieczystej Nr [...], stanowiący dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek ten został złożony w dniu [...] maja 2003r., czyli w czasie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której okres obowiązywania upływał w czerwcu 2003r. Wojewoda [...] uznał, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została prawidłowo stronom doręczona, o czym świadczy podpis C. R. kwitującego odbiór decyzji. Decyzja ta stała się ostateczną w dniu [...] lipca 2003r. wskutek jej nie zaskarżenia w ustawowym terminie. Wojewoda [...] nie podzielił zarzutu podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a dotyczącego braku zgody B. R. na realizację przedmiotowej inwestycji ze względu na rozdzielność majątkową. Organ uznał, iż rozdzielność majątkowa która zaistniała w dniu [...] września 2003r., czyli po upływie dwóch miesięcy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała wpływu na kontrolowaną decyzję. Wypis z księgi wieczystej załączony do wniosku o pozwolenie na budowę, jako dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zawierał zapisu o rozdzielności majątkowej pomiędzy małżonkami R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. R., decyzją z dnia [...] lutego 2006r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego wniosek o pozwoleniu na budowę nie został podpisany przez B. R., która nie udzieliła również zgody swemu mężowi na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy uznał, że "budowa domu jednorodzinnego oraz zakładu krawieckiego jest bez wątpienia czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i na jej realizację niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli". Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie organ uznał za bezpodstawny zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo braku ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ustalił, że wniosek o pozwoleniu na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł C. R. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędne ustalenia, polegające na przyjęciu braku zgody B. R. na przedmiotową inwestycję. Skarżący podkreślił, że wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączając dowód w postaci wypisu z księgi wieczystej. Ponadto, od prawidłowo doręczonej decyzji żadna ze stron nie składała odwołania. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ocenia, czy przy rozpatrywaniu sprawy, organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym ostateczna decyzja Starosty L. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca B. i C. R. pozwolenia na budowę Zakładu Krawieckiego "[...]" oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2003r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126). Z akt sprawy wynika, iż inwestor C. R. jako dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączył do wniosku o pozwolenie na budowę wypis z księgi wieczystej Nr [...]. Z wypisu tego wynika, iż współwłaścicielami działki [...], na której miała zostać zrealizowana inwestycja, są C. R. i B. R. we wspólności ustawowej. Ustrój wspólności ustawowej między małżonkami regulowany jest przepisami zawartymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Wspólność majątkowa powstaje z mocy prawa z chwilą zawarcia związku małżeńskiego i obejmuje dorobek obojga małżonków. Wspólność dorobkowa małżonków została ukształtowana jako wspólność łączna. Do istotnych cech ustroju wspólności majątkowej należy przede wszystkim brak określenia udziałów małżonków zarówno w ogólnej masie majątkowej jak i w poszczególnych przedmiotach, a w ślad za tym niemożność rozporządzania przez małżonka swymi nie określonymi prawami w tej wspólności, jak również niemożność żądania podziału dorobku objętego wspólnością ( art. 35 k.r.o. ). Zgodnie z treścią art. 36 § 2 zdanie pierwsze k.r.o., każdy z małżonków może samodzielnie wykonywać zarząd majątkiem wspólnym. Przez pojęcie "zarząd majątkiem" należy rozumieć zarówno zwykły zarząd, jak i czynności przekraczające zwykły zarząd. W ramach tego uprawnienia małżonek działa samodzielnie, a więc w imieniu własnym, ale ze skutkiem względem małżonka. Ze zdania drugiego art. 36 § 2 k.r.o. wynika, że do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. W kodeksie rodzinnym i opiekuńczym ustawodawca nie zawarł definicji pojęcia "zwykłego zarządu" oraz nie sprecyzował katalogu czynności wymagających zgody drugiego małżonka. Również doktryna i judykatura nie wypracowały jednoznacznych poglądów w zakresie określenia granicy między czynnościami zwykłego zarządu, a czynnościami przekraczającymi ten zarząd, których dokonanie wymaga zgody współmałżonka. Wykładni więc tych pojęć należy dokonywać mając na uwadze z jednej strony zasady, jakie legły u podstaw wprowadzenia ustroju wspólności ustawowej, a przede wszystkim umocnienie sytuacji materialnej rodziny, z drugiej zaś strony zapewnienie użyteczności tego ustroju w warunkach gospodarki rynkowej. Według przeważającego w doktrynie poglądu, do czynności zwykłego zarządu należy z reguły nabywanie przez jedno z małżonków własności rzeczy ruchomych, a także własności nieruchomości i innych praw majątkowych jeżeli w związku z tym nie dochodzi do uszczuplenia majątku wspólnego. Zasada zaufania, która w normalnej sytuacji obowiązuje małżonków, przemawia również za rozszerzającą interpretacją czynności zwykłego zarządu. W normalnie funkcjonującej rodzinie małżonkowie uzgadniają między sobą, które z nich i jakich czynności ma dokonać. W braku porozumienia ustawodawca przewidział możliwość zwrócenia się do sądu o zmianę zasad zarządzania majątkiem wspólnym (art. 40 k.r.o. ), a nawet w pewnych sytuacjach o zniesienie wspólności ustawowej małżeńskiej ( art. 52 k.r.o. ). W świetle uwag poczynionych wyżej należy dojść do wniosku, iż przedkładając wypis z księgi wieczystej C. R. wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone zostało w art. 3 pkt 11 ( słowniczku ) ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r, nr 106, poz. 1126 ze zm.) jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Odmianą własności jest współwłasność, która jest albo współwłasnością łączną wynikającą ze wspólności majątkowej między małżonkami albo współwłasnością w częściach ułamkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. W rozpoznawanej sprawie należy je zatem ocenić według przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego normujących ustrój majątkowy między małżonkami. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla małżonków C. R. i B. R. pozostawali oni we wspólności ustawowej, która miała charakter wspólności łącznej. Udziały małżonków nie były więc określone i każdy z nich mógł bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści przepisu art. 36 k.r.o. normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez C. R. nieruchomością na cele budowlane nie przekroczyło zatem czynności zwykłego zarządu, bowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego, a tylko wówczas można by o takim przekroczeniu mówić. W związku z tym nie było wymagane uzyskanie zgody na budowę również od B. R. W sposób odmienny natomiast należy oceniać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która objęta jest współwłasnością w częściach ułamkowych. Budowa obiektu budowlanego na takiej nieruchomości wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli ( art. 199 k.c. ), a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.