I OSK 806/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 750/05 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 750/05 oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 59 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie - ustawą o pomocy społecznej, reguluje prawo świadczeń z pomocy społecznej, a sytuacja materialna osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalana jest i oceniana pod względem uprawnień wypływających z tej ustawy. Pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w jej art. 7 pkt 1-15. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie same pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Oznacza to, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim z własnych dostępnych jej środków pokrywać wydatki związane z utrzymaniem. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwość otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ pomocy społecznej uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać tylko ograniczoną pomoc. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Ponadto organ przy podejmowaniu decyzji zobowiązany jest mieć na uwadze okoliczność, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, a wówczas w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych może to spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. W niniejszej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowo oceny sytuacji materialnej skarżącego, bowiem pomimo, iż skarżący kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej i spełnia przesłanki określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, to nie można uznać, że odmowa przyznania mu zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zużycia gazu, energii elektrycznej i zakupu okularów nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i przysługującego tym organom prawa swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a. w związku z art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie do treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego ma zatem charakter fakultatywny, a decyzje w tym przedmiocie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie uznanie to nie jest dowolne, ale wynika z zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej (art. 3, art. 4, art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej). Treść tych przepisów wskazuje, że decyzje w tym zakresie podejmowane są przez organ administracyjny na podstawie oceny potrzeb, a także możliwości ich zaspokojenia, przy czym wysokość samego zasiłku celowego nie wynika z żadnego przepisu. Dlatego należy mieć na względzie, iż wysokość udzielonej pomocy jest zawsze uzależniona od środków finansowych będących w dyspozycji ośrodków pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatyczne przyznania świadczenia stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia, dlaczego świadczenie to nie zostało przyznane. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że odmowa przyznania świadczenia spowodowana została m.in. ograniczonymi możliwościami, jakimi dysponuje gmina i jest oparta o treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organy administracji nie dopuściły się więc naruszenia granic uznania administracyjnego, podejmując decyzję o odmowie przyznania świadczenia na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Z dołączonych akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że skarżący jest stałym petentem miejscowego ośrodka pomocy społecznej, który obejmując go opieką przydzielał mu pomoc w miarę posiadanych możliwości. Zatem w świetle dostępnego materiału dowodowego nie znajdują potwierdzenia zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa i stronniczości przy rozpatrywaniu jego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego są zatem prawidłowe. Zaskarżona decyzja wyraźnie wskazuje, dlaczego wnioskowane świadczenie nie mogło być przyznane i jakimi kryteriami kierował się organ odwoławczy przy jej wydaniu. Organy administracyjne rozpatrując niniejszą sprawę, a w szczególności możliwości pomocy społecznej prawidłowo uznały, że nie pozwalają one na przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zużycia gazu, energii elektrycznej i zakupu okularów. Jednocześnie organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłki celowe na wnioskowaną pomoc na zakup żywności w wysokości 80,- zł, na dopłatę do dodatku mieszkaniowego w wysokości 87,- zł. oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 20,- zł. Skargą kasacyjną z 6 lutego 2006 r. T. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędne zastosowanie albowiem odwołujący spełnia warunki przyznania świadczenia, ponieważ odwołujący nie osiąga dochodu, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie ma środków do życia. Naczelny Sąd Administracyjny powinien wypowiedzieć się przedmiocie, czy na gruncie obowiązujących przepisów prawa zasadną jest taka interpretacja tych przepisów, że pozbawionemu dochodów powodowi odmawia się prawa do zasiłku celowego albowiem gmina nie ma środków na jego wypłatę w sytuacji, gdy środki te powinny zostać zabezpieczone. Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżący nie zgadza się z wyrokiem WSA i kwestionuje główne założenie, które legło u podstaw zaskarżonego orzeczenia. W tym zakresie skarżący podtrzymuje argumentację zawartą w skardze od decyzji SKO. Twierdzenie organu administracyjnego, że T. M. jest wprawdzie w trudnej sytuacji materialnej, lecz gmina nie posiada środków na wypłatę zasiłku celowego nie może zostać zaakceptowane jako zgodne z prawem. Okoliczność ta nie może stanowić podstawy dla odmowy przyznania zasiłku skoro wiadomym jest organom administracyjnym, że skarżący nie osiąga dochodów, nie ma z czego żyć, ma wydatki związane z utrzymaniem. W tych okolicznościach sytuacja materialna skarżącego jest znana, a wywiad środowiskowy sytuację tą tylko potwierdza. Niezależnie od podstaw faktycznych istnieją podstawy prawne uzasadniające przyznanie odwołującemu prawa do zasiłku celowego na zapłatę za energię gaz i wodę, natomiast wyrok WSA oddalający skargę na decyzję w przedmiocie tego zasiłku jest sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej składa się z czterech ustępów. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z nich został naruszony. Już ten fakt, uzasadnia stwierdzenie, że oba zarzuty naruszenia tego artykułu nie mają usprawiedliwionych podstaw. Tylko na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowany pogląd, że przyznanie zasiłku celowego następuje w ramach uznania administracyjnego. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji miały prawo odmówić przyznania tego świadczenia z pomocy społecznej, jeżeli nie miały środków finansowych, niezbędnych do jego realizacji - por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. (SA 820/81), ONSA 1981, z. 1, poz. 57. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.