II SA/Wa 1063/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Milada Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz A. Z. kwoty 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 1063/06 UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2225/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2001 r. oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. odmawiające przyznania A. Z. pomocy finansowej na wykupienie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż oparcie tych decyzji w dacie ich wydania m. in. na zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709) stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów, gdyż przedmiotowe zarządzenie nie stanowiło w tej dacie źródła powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji nie mogło stanowić podstawy, w oparciu o którą organ mógł dokonywać oceny istnienia uprawnienia policjanta do uzyskania pomocy finansowej. Wydanie powyższego wyroku przez NSA spowodowało, iż właściwe organy Policji zobowiązane były ponownie rozpoznać wniosek A. Z. z dnia 27 kwietnia 2001 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Miejski Policji w R., opierając się już m. in. na rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468) wydał decyzję nr [...], którą odmówił A. Z. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Tymczasem wnioskodawca posiadał już w dacie złożenia wniosku mieszkanie o powierzchni mieszkalnej 28,42 m2, które zamieszkiwał z żoną i dwójką dzieci, a zatem dysponował mieszkaniem, które spełniało normy zaludnienia dla jego czteroosobowej rodziny. W konsekwencji, zdaniem organu, nawiązanie w dniu 27 marca 2001 r. przez A. Z. umowy najmu lokalu mieszkalnego, a następnie wykupienie go na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. spowodowało, iż pozbawił się on możliwości uzyskania pomocy finansowej. Po rozpoznaniu odwołania A. Z. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wydał w dniu [...] października 2003 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji. Organ podniósł, iż cel mieszkaniowy, jaki podjął A. Z., a mianowicie wykupienie na własność zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści się w celach pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Dlatego Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania pomocy finansowej jest prawidłowa, choć – jak wskazał – w jej uzasadnieniu Komendant Miejski Policji odniósł się przede wszystkim do potrzeb mieszkaniowych policjanta, co nie znalazło potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z. zwrócił uwagą na treść art. 94 ust. 1 ustawy, który wyraźnie zakreśla krąg osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej. W ocenie skarżącego bez znaczenia natomiast jest fakt wykupienia lokalu mieszkalnego posiadanego wcześniej na podstawie umowy najmu, gdyż w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest wskazany wyłącznie przypadek przydzielenia takiego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto, A. Z. podniósł, iż skoro nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie powołanego przepisu art. 94 ust. 1 to organy Policji nie powinny w oparciu o ten przepis wydawać niekorzystnych dla niego decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż Komendant Miejski Policji w R. dążył do rzetelnego stwierdzenia faktycznej powierzchni mieszkalnej w lokalu skarżącego, choć – jak stwierdził – okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia prawa A. Z. do uzyskania pomocy finansowej. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2669/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym terminu złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 690/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie podzielając argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, w szczególności dotyczące nieprawidłowego uzasadnienia uchylonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie, odnosząc się do istotnego zagadnienia o charakterze procesowym należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia rozważań w niniejszej sprawie jest zdaniem Sądu prawo policjanta do lokalu mieszkalnego i będące jego konsekwencją uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania odpowiedniej pomocy finansowej. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z prawa do lokalu mieszkalnego wynikają uprawnienia policjanta do uzyskania równoważnika pieniężnego, zwrotu kosztów dojazdu i wreszcie pomocy finansowej przewidziana w art. 94 ust. 1 ww. ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, iż wspomniane prawo do lokalu mieszkalnego nie stanowi wyłącznie uprawnienia funkcjonariusza i nie może być rozpatrywane w kontekście ewentualnego przywileju. Policjant jako funkcjonariusz służby charakteryzującej się wysokim stopniem dyscypliny, hierarchicznym podporządkowaniem i dyspozycyjnością pracowników zobowiązany jest pełnić służbę w określonej miejscowości. Dlatego nie ulega wątpliwości, iż policjant powinien mieć w tej miejscowości (ewentualnie miejscowości pobliskiej) zapewnione mieszkanie, niezbędne do prawidłowego wykonywania powierzonych mu obowiązków. W związku z tym prawo policjanta i członków jego rodziny do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej należy rozpatrywać także jako obowiązek organów Policji do podjęcia działań służących realizacji tego prawa, w każdej możliwej w danym przypadku i przewidzianej przepisami prawa formie. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Jest to zastępcza forma realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i służy wyraźnie pomocy w uzyskaniu lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepisu art. 94 ust. 1 nie można stosować w oderwaniu od postanowień art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który wskazuje na przypadki, w których policjantowi nie przysługuje służbowy lokal mieszkalny. Zgodnie z cyt. wyżej art. 95 ust. 1 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1. w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2. posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3. którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4. w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o Policji. Podstawą odmowy przyznania A. Z. pomocy finansowej był fakt posiadania przez niego, w dacie złożenia wniosku, w miejscowości, w której pełni służbę lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Skarżący bowiem zawarł w dniu [...] marca 2001 r. z R. Towarzystwem Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w R., a następnie w dniu [...] kwietnia 2001 r. kupił ten lokal na własność. Ponadto, z aktu notarialnego oraz umowy najmu wynika, iż powierzchnia użytkowa zakupionego lokalu mieszkalnego wynosi 39,11 m2, w tym powierzchnia mieszkalna pokojów -28.42 m2. Tymczasem zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.) obowiązującego w dniu orzekania przez organ I instancji norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokojów znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W związku z powyższym, zdaniem organu A. Z. w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej posiadał już odpowiedni lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia, a zatem jego działania spowodowały pozbawienie go możliwości ubiegania się o tę pomoc. W konsekwencji rzeczywistą podstawą odmowy przyznania pomocy finansowej skarżącemu był przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Poza sporem w przedmiotowej sprawie jest, iż A. Z. jest policjantem w służbie stałej, który w dniu [...] kwietnia 2001 r. nabył lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, a następnie w dniu 27 kwietnia 2001 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na jego zakup. W związku z powyższym w dacie złożenia wniosku A. Z. niewątpliwie posiadał już lokal mieszkalny, w którym przebywał razem z pozostałymi członkami rodziny. Należy jednak zaznaczyć, że jakkolwiek przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 należy stosować posiłkowo przy analizowaniu przesłanek przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 tej ustawy, to przepis ten stanowi przede wszystkim podstawę do odmowy przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, nie zaś pomocy finansowej na jego zakup. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż obowiązująca ustawa o Policji nie wprowadza limitu czasowego dla wniosku o przyznanie pomocy finansowej i nie przewiduje wygaśnięcia tego prawa wskutek upływu czasu i np. złożenia spóźnionego wniosku. Wręcz przeciwnie, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest pojęciem szerokim i dotyczy także sytuacji, w której służy ona zaspokojeniu wcześniej zaciągniętych zobowiązań finansowych związanych z nabyciem lokalu lub domu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się wręcz, iż co prawda przepis art. 94 ust. 1 ust. ustawy o Policji stanowi, iż pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", jednakże wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, natomiast w żadnym razie nie ograniczają czasu, w jakim ma być przyznana. Dlatego nieuprawniony jest wniosek, iż może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej a nie po jego uzyskaniu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 535/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1724/03). W związku powyższym należy uznać, iż przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Dlatego skarżący miał prawo ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego również po zawarciu umowy kupna lokalu mieszkalnego i wpłacenia odpowiedniej kwoty z tego tytułu. Przyjęcie odmiennych poglądów prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania pozycji funkcjonariuszy Policji, którzy dysponując prawem do lokalu mieszkalnego i nie uzyskując tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej składają wniosek o przyznanie pomocy finansowej w różnych terminach. Należy także zwrócić w tym miejscu uwagę na treść przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Stosownie do § 3 ust. 2 tego aktu wykonawczego do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawodawca wskazał wprost, iż jednym z tych dokumentów może być umowa kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzona w formie aktu notarialnego lub umowa przedwstępna (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Analogiczny przepis obowiązywał również w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709) stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa do dnia 19 października 1999 r. W związku z powyższym należy uznać, iż wystąpienie przez policjanta A. Z., po upływie miesiąca od zawarcia umowy kupna lokalu mieszkalnego w formie aktu notarialnego, o przyznanie pomocy finansowej na ten cel stanowiło logiczną konsekwencję podjętych przez skarżącego działań służących realizacji przysługującego mu prawa do lokalu w miejscu pełnienia służby. Tymczasem zarówno organ I, jak i II instancji powołał się właśnie na fakt posiadania przez skarżącego lokalu co spowodowało, iż pomoc finansowa nie mogła być już przyznana. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wskazał, iż cel mieszkaniowy, jaki podjął A. Z., a mianowicie wykupienie na własność zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści się w celach pomocy finansowej. Tymczasem organ nie wziął pod uwagę, iż skarżący podjął działania zmierzające do wykupienia lokalu mieszkalnego właśnie w celu realizacji przysługującego mu prawa do tego lokalu w miejscu służby, zaś zastępczą formą realizacji tego prawa jest pomoc finansowa, która może być przeznaczona m. in. właśnie na ten cel. W przypadku, gdy policjant dysponuje już mieszkaniem spełniającym normy zaludnienia w miejscu pełnienia służby oczywistym będzie zastosowanie przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, który przewiduje, iż w takim przypadku nie przydziela się już mieszkania służbowego. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wsparcia funkcjonariusza w zakresie realizacji przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, w tym przypadku jedynie w formie zastępczej i nie może prowadzić do sytuacji, w której ciężar realizacji tego prawa jest przerzucany w całości na policjanta. Należy również zwrócić uwagę na kwestię zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych A. Z., a szczególności, czy posiadał on – na co się powołuje organ I i II instancji – lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby, który odpowiadałby przysługującym skarżącemu normom zaludnienia. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem art. 95 ust. 1 pkt 2 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Według organu zaistnienie powyższych okoliczności powoduje, że policjantowi nie przysługuje także zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, czyli pomoc finansowa przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W tym kontekście Sąd pragnie podkreślić, iż A. Z. nie dysponował prawem do lokalu mieszkalnego będącego własnością komunalną Miasta R. Skarżący jedynie przebywał w nim wraz z rodziną na podstawie umowy najmu, zawartą z występującym w imieniu Gminy administratorem. Z analizy treści tej umowy wynika bezspornie, iż mogła być ona wypowiedziana przez każdą ze stron, co spowodowałoby jej rozwiązanie i pozbawienie A. Z. oraz członków jego rodziny prawa do przebywania w tym lokalu. Z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika jednoznacznie, iż pomoc finansowa nie jest udzielana na jakiekolwiek potrzeby mieszkaniowe, lecz jedynie na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Trudno zatem uznać, aby wspomniany cel pomocy finansowej mógł być zrealizowany poprzez zawarcie umowy najmu. To właśnie wykupienie na własność zajmowanego lokalu mieszkalnego, spełniającego przysługujące skarżącemu normy zaludnienia określone w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, stanowiło realizację celu, na jaki pomoc finansowa mogła być przeznaczona. Odmowa przyznania pomocy finansowej na dokonanie zakupu wspomnianej nieruchomości przez skarżącego, w sytuacji, w której poniósł on odpowiednie nakłady finansowe z tym związane powoduje niewątpliwie pogorszenie jego sytuacji materialnej i pozostaje w sprzeczności z celem, dla którego ustawodawca przewidział pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu wskazane uchybienia powodują, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.