II OSK 1863/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk /spr./ Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski Ewa Krawczyk Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Z. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr [...], którym to rozstrzygnięciem stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 16 lutego 2006 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych D. i W. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył, że w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały. Z treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu przestrzennym, wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone kilkoma rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym. Przede wszystkim projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu wymaga, aby stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium nastąpiło przed uchwaleniem planu, co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu : - "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium". Jeśli tak to powinno to nastąpić w formie odrębnej uchwały (takie tez stanowisko prezentowane jest w doktrynie - Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck W - wa 2004 str. 189). Brak takiej odrębnej uchwały Sąd Wojewódzki uznał za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Poza tym Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutów skargi, które wykazywały naruszenie samodzielności gminy w sferze planowania przestrzennego, uznając, że ustawa o samorządzie gminnym (art. 91) przyznaje organom nadzoru kompetencje do władczego wkroczenia w działalność gminy a w tym np. stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, przy czym gwarantowana przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność gminy nie wyklucza podporządkowania prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r. wniosła Gmina Z. zarzucając : - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zmianami) poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu nietrafnej tezy, że nie doszło do naruszenia samodzielności Gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a ponadto naruszenie art. 91 ust. 1 tej ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Z. jest aktem rażąco naruszającym prawo, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez odrzucenie poglądu prawnego skarżącej, że Wojewoda naruszył samodzielność Gminy Z. w sferze planowania przestrzennego, przyjmując bezzasadnie, że to jemu a nie Gminie, konkretnie jej organowi, stanowiącemu (uchwałodawczemu) przysługuje wyłączna kompetencja do oceny zdolności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a także poprzez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze stadium winno nastąpić wyłącznie w formie odrębnej uchwały nie zaś w treści uchwały uchwalającej miejscowy plan (uprzedniej uchwały, której brak w tej sprawie uznano za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez mylną ocenę, że w konkretnym przypadku nie miało miejsca ograniczenie Gminy w wykonywaniu "władztwa planistycznego". Według twierdzeń skargi kasacyjnej z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu nie wynika wprost obowiązek podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Skoro wymóg (wyraźny) podjęcia uprzedniej, odrębnej uchwały nie wynika wprost z art. 20 ust. 1. ustawy o planowaniu, to nałożenie takiego obowiązku godzi w samodzielność gminy. Poza tym Wojewoda w swym rozstrzygnięciu wykazał rażącą niekonsekwencję, gdyż wcześniej uzgodnił projekt planu w trybie (art. 17 pkt 7) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienie to miało dla organu prowadzącego postępowanie planistyczne moc wiążącą. Wreszcie w skardze kasacyjnej powołano się na tezę zawartą w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. I SA/Wr 1789/99, LEX nr 49428, w brzmieniu: "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego — przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Chybione są bowiem te zarzuty, które zmierzają do wykazania naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze samodzielności Gminy w sferze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też ograniczenia Gminy w wykonywaniu władztwa planistycznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołany został przepis art. 171 Konstytucji RP, który poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności (sprawowanemu m.in. przez wojewodę). Także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje kompetencje dla organów nadzoru do władczego wkroczenia w działalność gminy, która może przejawiać się w stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych oraz zasad ustrojowych czy konstytucyjnych określających tzw. władztwo planistyczne gminy. Zgodzić się natomiast należy z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu przestrzennym. W sprawie pozostaje poza sporem, że w uchwale Rady Miejskiej w Z. z dnia 16 lutego 2006 r. (której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze), znalazło się następujące stwierdzenie : "Rada Miejska w Z., po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.......", po czym dalej znajdują się zapisy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uznał za uzasadnione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (którym stwierdzono nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 16 lutego 2006 r.), jednakże z innych przyczyn, niż podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd Wojewódzki przyjął bowiem, że forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, na gruncie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, aczkolwiek nie jest oczywista, powinna nastąpić w odrębnej uchwale, za czym przemawiają również wypowiedzi doktryny. Brak takiej odrębnej uchwały, o zgodności ustaleń miejscowego planu z ustaleniami studium, oznacza w istocie naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym co w konsekwencji uzasadniało, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały z dnia 16 lutego 2006 r. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić i to z kilku przyczyn. Po pierwsze oczywistym jest, że został spełniony wymóg ustawowy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, polegający na podjęciu uchwały o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium, albowiem uchwała taka została podjęta. Po drugie uchwała o zgodności projektu planu ze studium podjęta została przed uchwaleniem planu, o czym wprost świadczy treść przytoczonej powyżej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Po trzecie powoływany już przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie określa czy ma być podjęta odrębna uchwała o zgodności projektu planu ze studium. Po czwarte wreszcie skoro omawiana kwestia nie jest oczywista, co również stwierdził Sąd Wojewódzki, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnej uchwały) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tym bardziej, że restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy o planowaniu przestrzennym odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 698/06, nie publ.). Oceny tej nie podważają powoływane przez Sąd Wojewódzki wypowiedzi doktryny, które co do zasady są niewątpliwie słuszne, dotyczą wniosków de lege ferenda, łącznie z wyeksponowaniem braku precyzji unormowania regulacji z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz postulatami pod adresem ustawodawcy (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. II C.H. Beck W - wa 2005 str. 190). Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmienna wykładnia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, dokonana przez Sąd Wojewódzki, jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, stanowi naruszenie tego przepisu. Jeśli do tego dodać, że rozstrzygnięcie objęte zaskarżonym wyrokiem, oparte zostało wyłącznie na braku odrębnej uchwały, i to bez zbadania zarzutów zgłoszonych do rozstrzygnięcia nadzorczego, uzasadnione są wnioski zawarte w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,. Z powyższych względów, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt. 1 tej ustawy.