II SA/Gd 405/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak,, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Bożeny Kiecol sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrot nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia 9 września 2004r. nr [...] Starosta orzekł o zwrocie w udziałach po 1/3 części na rzecz K. J., H. G. i M. J. nieruchomości położonej w R., przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], obr. [...], o pow. 827 m2, zapisanej w Kw [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Miasta, ustalił wartość zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania na kwotę 4131,55 zł, zobowiązał K. J., H. G. i M. J. do wpłaty tej kwoty jednorazowo na konto Urzędu Miejskiego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a także stwierdził, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności będą naliczane odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Decyzję wydano na podstawie art. 104 kpa oraz art. 136, 137, 139 ust. 1 i 2, 142, 216, 217 ust.2 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. nr 46 z 2000r., poz.543 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż I. G., pełnomocnik K. J., H. G. i M. J., wnioskiem z 22.04.2004 r. zwrócił się o zwrot nieruchomości położonej w R., przy ul. [...], oznaczonej ewid. jako dz. [...], obr. [...], o pow. 827 m2. Przedmiotowa działka wchodziła w skład większej nieruchomości, tj. dz. [...], o pow. 1255 m2, wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta, nr [...] z 09.06.1987r. z przeznaczeniem pod budowę ul. [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i polegało na odjęciu prawa własności M. J. W 1996 r. w Urzędzie Rejonowym toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej w 1987r. nieruchomości, zakończone zwrotem jej części, tj. dz. [...], o pow. 428 m2. W prowadzonym wówczas postępowaniu Urząd Miasta przedstawił stanowisko, zaaprobowane przez strony, że zwrotowi powinna podlegać tylko część wywłaszczonej nieruchomości. Obecnie złożony wniosek dotyczy działki [...], której zwrotu odmówiono w decyzji Urzędu Rejonowego z 11.09.1996r. Cel wywłaszczenia (budowa ul. [...]) do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany, co potwierdziły oględziny nieruchomości w dniu 27 lipca 2004 r., działka jest niezagospodarowana, ogrodzona wspólnie z działkami [...] i [...], stanowi wjazd na posesję przy ul. [...]. Organ uznał podniesiony przez przedstawiciela Gminy Miasta podczas rozprawy administracyjnej w dniu 17 sierpnia 2004 r. argument, że sprawa zwrotu działki [...] została już (odmownie) rozstrzygnięta decyzją ostateczną i nie można wydać nowej decyzji, za błędny. Wskazał, że nie można ponownie rozpatrywać sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli dotyczy ona tego samego przedmiotu, podmiotu i podstawy prawnej. Jeśli jednak zmieniła się podstawa prawna, to mimo tożsamości podmiotu i przedmiotu, sprawa powinna być rozpoznana jako nowa. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 6.07.2001r. III RN 116/00. Obowiązująca w chwili wydania decyzji o zwrocie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zawierała odpowiednika art. 137 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, definiującego zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle cytowanego artykułu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeśli: - mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie art. 137 znajduje więc w pełni zastosowanie. Fakt podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr [...] z 25.03.2004 r. w sprawie zmiany nazwy fragmentu ulicy [...]w R. na odcinku od ul. [...]w kierunku ul. [...], na ulicę [...], nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. M. J., były właściciel wywłaszczonej decyzją z 9.06.1987 r. działki [...], o pow. 1255 m2, otrzymał odszkodowanie w wysokości 467.830,00 zł, w tym za grunt 233.468,00 zł, za składniki roślinne 76.939,00 zł i za składniki budowlane 157.423,00 zł. Wobec braku możliwości zwrotu następcom prawnym M. J., składników roślinnych (już w protokole z oględzin nieruchomości dokonanych w poprzednim postępowaniu o zwrot stwierdzono, że na nieruchomości znajdują się wyłącznie zdziczałe drzewka owocowe, pozostałość po dawnym sadzie) i budowlanych, są oni zobowiązani do zwrotu odszkodowania przyznanego za grunt, pomniejszonego proporcjonalnie do powierzchni zwracanej działki, wynoszącej 827 m2. Wyliczona tak kwota 153.847,00 zł (po 186,03 zł/m2) podlega waloryzacji za okres od 1988r. do maja 2004 r. w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych i po denominacji wynosi 4.131,55 zł (wskaźniki cen podano w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji). Wysokość zwracanego odszkodowania jest zgodna z art. 217 ust 2 cyt. ustawy, nie przekracza bowiem 50% aktualnej wartości tej nieruchomości, wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołująca wskazała, sprawa części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] została załatwiona prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...] z dnia 01.12.1993r. odmawiającą zwrotu tej działki, a zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej, skutkiem czego w tej sprawie nie może być wydana druga decyzja, ponieważ taka decyzja z mocy art.156 § 1 pkt 3 kpa byłaby nieważna. Organ I instancji orzekł zwrot tejże działki nr [...], powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001r. sygn. akt III RN 116/00. Zdaniem odwołującej ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w tym wyroku nie można się zgodzić. Wyrok ten wiązał Naczelny Sąd Administracyjny oraz organy administracyjne tylko w konkretnej sprawie. Gdyby nawet wydanie takiej decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości było możliwe, to po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Starostę doszło do kolejnej zmiany ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nastąpiło to ustawą z dnia 28 listopada 2003r. (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz.1492). Zmiany te weszły w życie z dniem 22 września 2004r. i powinny być brane pod uwagę przez organ II instancji przy rozpatrywaniu niniejszego odwołania. Istotne w tej sprawie jest również to, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w ulicy [...] (dawniej ulica [...]), będącej drogą gminną - zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz.838 z późn. zm.) i dlatego też ta działka nie może być zwrócona. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2003r. sygn. akt II SA/Gd 1206/2001. Ulica [...]została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 1999r. Już jednak wcześniej Wojewoda rozporządzeniem nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996r. (Dz. Urz. z 1996r. Wojew. Nr [...]) zaliczył tę ulicę do kategorii dróg gminnych. Zmiana nazwy fragmentu tej ulicy, w którym położona jest sporna działka nastąpiła uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2004r. Ulica [...] (dawniej ulica [...]) została uzbrojona w sieć energetyczną, wodociągową i telekomunikacyjną. Gdyby nawet prawomocną decyzją nastąpił zwrot spornej działki, to w związku z tym, że działka ta stanowi część pasa drogowego ulicy [...] (poprzednio ulica [...]), właściciel nie mógłby zagospodarować jej w inny sposób, niż jest obecnie wykorzystywana. Niezależnie od tego przedmiotowa działka nie może być zwrócona wnioskodawczyniom, ponieważ nie przylega ona do nieruchomości stanowiącej ich własność jak tego wymaga art.137 ust.2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany ustawą z dnia 28 listopada 2003r. (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Wnioskodawczynie nie mają żadnych swoich gruntów w tym rejonie (działkę nr [...], której własność odzyskały decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego, sprzedały M. i D. małż. C.). Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skupił się on jedynie na zagadnieniu, czy możliwe jest wydanie ponownej decyzji w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego. Organ I instancji nie dokonał więc wszechstronnego wyjaśnia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odwołująca zarzuciła nadto, że w pkt 3 decyzji brak jest słowa, że wnioskodawczynie mają zwrócić kwotę 4.131,55 zł Gminie solidarnie, a także brak w osnowie decyzji postanowienia, co do zabezpieczenia tej kwoty, jak tego wymagał art.141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przed wspomnianą ostatnią nowelizacją. Decyzją z dnia 21 marca 2005r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w chwili obecnej brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających na stwierdzenie, iż wydana przez Starostę decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości i utrzymanie jej w mocy przez Wojewodę w postępowaniu odwoławczym uczyniłoby tą decyzję nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae istotne znaczenie ma stan prawny w momencie wydawania obu decyzji. W doktrynie występuje pogląd, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Pogląd taki znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 roku, sygn. III SA 6434/97: "O tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy", czy też wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 roku, sygn. IV SA 1061/96), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 6 lipca 2001 roku, sygn. III RN 116/2000: "Nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądania na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie"). W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w orzeczeniu wyroku Sądu Najwyższego. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 11 września 1996 roku orzekająca o zwrocie działki nr [...] oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] wydana została na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Obecnie obowiązujący art. 136 ust. 3 oraz art. 137 (definiujący pojęcie zbędności) ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie, których wydana została decyzja Starosty orzekająca o zwrocie nieruchomości), nie są tożsame z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 i wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w tym zakresie. W nowym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. Orzeczenia sądowe nie są co prawda powszechnie obowiązującymi źródłami prawa, spełniają jednak rolę swoistych wytycznych dla organów administracji publicznej dokonujących interpretacji przepisów prawa. Przedmiotem sporu jest działka nr [...], na której zgodnie z celem wywłaszczenia powinna znajdować się obecnie ulica [...] (dawniej [...]). Ulica o takiej nazwie została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 25 listopada 1999 roku, a także, wcześniej, Wojewoda rozporządzeniem nr [...] z dnia 15 kwietnia 1996 roku zaliczył tą ulicę do kategorii dróg gminnych. O zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują nie tylko względy formalno - prawne (uchwała rady gminy ), ale również względy techniczne. Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Oznacza to, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, póz. 2066 z późn. zm.) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno -technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), a co za tym idzie muszą spełniać wymagania techniczne, określone rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że o ile warunki formalno - prawne istnienia ulicy [...] zostały spełnione, to warunki techniczne, określone w powyżej przywołanych aktach prawnych, w żaden sposób nie odpowiadają określonym w nich normach. Działka jest ogrodzona, co jednoznacznie wskazuje, iż nie ma ona charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2004 roku stwierdzono, iż: "Nieruchomość faktycznie nie stanowi drogi, jest wjazdem na posesję przy ul. [...]. Teren jest ogrodzony, niezabudowany, nieutwardzony, porośnięty trawą". Fakt, że wydzielenie jedynie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie jest równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 roku, sygn. IV SA 914/91. Cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia 9 czerwca 1987 roku (budowa ulicy [...]) nie został, zatem zrealizowany do dnia dzisiejszego, a więc zaistniała przesłanka uprawniająca do zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 137 ustawy gospodarce nieruchomościami. Zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji potwierdził już w 1996 roku Kierownik Urzędu Rejonowego, który pismem z dnia 5 marca tegoż roku uznał, że "działka jest w całości zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od stanowiska UM ". Nietrafny jest zarzut, iż nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ nie przylega ona do nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców, jak tego wymaga art. 137 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami. Otóż art. 137 ust. 2 wyraźnie mówi, że: "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości...", a jak słusznie zauważył pełnomocnik wnioskodawców cel nie został zrealizowany na żadnej części wywłaszczonej nieruchomości. Ustosunkowując się do uchybień w decyzji organu I instancji wskazanych w odwołaniu Burmistrza Miasta, Wojewoda wyjaśnił, że brak słowa "solidarnie" w pkt 3 osnowy decyzji Starosty nie stanowi podstawy do jej uchylenia. Z treści pkt 3 jednoznacznie wynika jaka jest wartość waloryzowanej należności oraz wymienione są osoby zobowiązane do jej wpłacenia w określonym terminie. Organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący braku w osnowie decyzji postanowienia co do zabezpieczenia wyżej wymienionej należności za nietrafny wskazując, że z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, jakie elementy powinna zawierać decyzja o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II Instancji, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej. Podniosła, że cytowane przez organ orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Sądu Najwyższego wiązały jedynie organy administracji publicznej w konkretnych sprawach. Zarzuciła, że sporna nieruchomość znajduje się w ulicy [...] (dawniej ulicy [...]), która została zakwalifikowana jako droga gminna. Podlega zatem przepisom ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj.Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz.838 z późn. zm.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i mają przed nią pierwszeństwo, co oznacza że sporna działka nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierczyń byłego właściciela. Wskazała przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 22 maja 2003r. sygn. akt II SA/Gd.1206/01. Skarżąca podniosła ten zarzut w odwołaniu od decyzji Starosty, jednakże Wojewoda w swojej decyzji nie ustosunkował się do niego. Skarżąca nadmieniła, że sporna działka po wywłaszczeniu została uzbrojona w sieć energetyczną, wodociągową, telekomunikacyjną na podstawie prawomocnej decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 10 marca 1994r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym plan realizacyjny ulic [...]część 2 (obecnie ulica [...]),[...],[...],[...]i [...]. Wbrew stanowisku organu II Instancji sporna działka jest drogą publiczną w sensie prawnym, mimo że nie została ona do końca urządzona (utwardzona), ponieważ cytowane uchwały Rady Miejskiej nie zostały nigdy uchylone, a uchwały te stanowią prawo miejscowe. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że dla działki nr [...], stanowiącej własność R. i G. małż. Ż. sąsiadującej ze sporną działką nr [...],na wniosek właścicieli zostały ustalone warunki jej zabudowy - prawomocną decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 14 września 2004r. Z pkt.10 rozdziału III tejże decyzji wynika, że dojazd do tej działki ma być ulicą [...] (obecnie ulicą [...]). Zwrot spornej działki uniemożliwiłby więc małż. Ż. zabudowę ich działki nr [...]. Nadto skarżąca podtrzymała zarzuty dotyczące nieprawidłowego orzeczenia o sposobie zwrotu przez wnioskodawczynie kwoty 4.131,55zł, co uniemożliwia wyegzekwowanie tej kwoty oraz braku w osnowie decyzji postanowienia co do zabezpieczenia tej kwoty, jak tego wymagał art.141 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przed ostatnią nowelizacją, których to zarzutów nie uwzględnił organ II Instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powoływały się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.). Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst - Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. W dacie orzekania przez organ I instancji art. 137 ust. 1 stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Natomiast w dacie orzekania przez organ II instancji art. 137 ust. 1 stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, iż warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bezsporne jest, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta, nr [...] z 09.06.1987r. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. 1255 m2 z przeznaczeniem jej pod budowę ulicy [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i polegało na odjęciu prawa własności M. J. W 1996 r. w Urzędzie Rejonowym toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 września 1996r. została zwrócona na rzecz następców prawnych byłego właściciela działka nr [...] o pow. 428 m2, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 1255 m2, jednocześnie organ odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 827 m2, powstałej również w wyniku podziału działki nr [...]. Przede wszystkim wbrew zarzutowi skargi poprzednie postępowanie nie było przeszkodą do wystąpienia z żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie. Istotnie stosownie do treści art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Taka sama zasada wyrażona została również w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie oznacza to jednakże zakazu odwoływania się do orzecznictwa. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem jednolicie, że o tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa można mówić, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1998r. IV SA 1061/96 Baza Orzeczeń LEX nr 45166). Zatem także identyczność stanu prawnego jest elementem konstytuującym tożsamość sprawy, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jeśli wcześniej wydano już ostateczną decyzję. Poprzednie żądanie skarżących, dotyczące zwrotu nieruchomości zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 września 1996r. zwracającą działkę nr [...] i odmawiającą zwrotu działki nr [...] o pow. 827 m2 w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zmianami). Niewątpliwie stan prawny w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości różnił się w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy w sposób istotny od stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania poprzedniego wniosku skarżących o zwrot nieruchomości. Skutkiem tego brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001r. sygn. akt IIIRN 116/00 (OSNP 2001/22/656), wskazując, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zgromadzony w niniejszej sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej działki nie został zrealizowany. Wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę układu komunikacyjnego ulicy [...]. Na wywłaszczonej działce miała więc zostać urządzona droga publiczna. Wprawdzie działka nr [...], obr [...], o pow. 827 m2 została zakwalifikowana jako droga publiczna i nadano jej taki status uchwałą rady gminy, jak również zaliczono do kategorii drogi gminnej rozporządzeniem Wojewody, jednakże nie ma to decydującego znaczenia w sprawie. Pojęcie drogi zostało bowiem określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 nr 204 poz. 2086 z późn. zm.). Z art.1 tej ustawy wynika, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 użyte w ustawie określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych, jak również z protokółu oględzin dokonanych w dniu 27 lipca 2004r. wynika, że na przedmiotowej działce nie została urządzona droga. Teren jest ogrodzony łącznie z działkami nr [...] i [...], niezabudowany, nieutwardzony, porośnięty trawą. Działka faktycznie nie stanowi drogi, jest jedynie wjazdem na posesję przy ul. [...]. Podobne stwierdzenia zawarte zostały w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym. Z opisu nieruchomości wynika mianowicie, że działka położona w pasie drogowym nieistniejącej, projektowanej ulicy [...] jest niezabudowana, znajduje się na niej jedynie ogrodzenie z trzech stron oraz trzy drzewa owocowe. Nie spełnia zatem technicznych wymogów drogi zawartych w cytowanej wyżej definicji drogi z ustawy o drogach publicznych, gdyż nie posiada utwardzonej nawierzchni, urządzeń czy instalacji służących obsłudze drogi. Nie może być przy tym uznane za urządzenie drogi wykonanie uzbrojenia terenu tj. sieci energetycznej, wodociągowej, telekomunikacyjnej. Jednocześnie nie stanowi to przeszkody do zwrotu nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 30.06.2000r., I SA 1088/99, LEX nr 57175). W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizowano inwestycję objętą celem wywłaszczenia. Tym samym zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawczyniom, jako następcom prawnym wywłaszczonego właściciela. Trafnie zatem organy obu instancji oceniły, że okoliczności niniejszej sprawy wypełniają hipotezę przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo przy tym organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania, stwierdził, że art. 137 ust. 2 o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w sprawie, aczkolwiek przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była faktycznie część wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 2 reguluje kwestię zwrotu zbędnej części, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, natomiast w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany. Przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 22 maja 2003r. II SA/Gd 1206/01 zapadł w sprawie, o odmiennym stanie faktycznym. W wyroku tym Sąd stwierdził mianowicie, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazał przy tym, że brak byłoby możliwości doprowadzenie stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd doktryny i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było natomiast urządzenie drogi publicznej – ulicy [...]i cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie może mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut dotyczący braku w osnowie decyzji postanowienia odnośnie zabezpieczenia. Stosownie do art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Nie jest zasadny również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego orzeczenia o zwrocie tejże należności, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodzi niemożliwość jej wyegzekwowania. Wbrew zarzutowi skargi nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decyzja Burmistrza Miasta z dnia 14 września 2004r ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] sąsiadującej ze sporną działką nr [...]. Sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być bowiem rozpatrywana jedynie w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako bezzasadną.