I OSK 47/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Witold Falczyński Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2313/05 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2313/05 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją własną decyzję z dnia [...] nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] - [...] oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. W., M. M.-D. i H. C. o przyznanie odszkodowania w związku ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji przez Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. odmówił przyznania odszkodowania. W dniu 24 marca 2005 r. H. W. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. W dniu 25 sierpnia 2005 r. H. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 160 § 5 k.p.a. strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego oraz powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., w myśl którego w pojęciu tym mieści się również odmowa przyznania odszkodowania (sygn. akt I SA 2258/00 niepubl.). Ponadto podniósł, iż w wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "możliwość rozpoznania sprawy – w całości i od początku – przez sąd powszechny przeczy dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania nadzorczego" (sygn. akt I SA 2850/01, niepubl.). Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniosła, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie przez organ administracji w formie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie zaś w drodze umorzenia postępowania jako "bezprzedmiotowego". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 1 września 2006 r. zaskarżone decyzje podniósł, iż regulacja prawna zawarta w art. 160 k.p.a., stanowiąca samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji, której nieważność została stwierdzona z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzono w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza, że wydana następnie decyzja w postępowaniu odszkodowawczym nie może podlegać weryfikacji, jeżeli jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Każda bowiem decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w powołanym wyżej przepisie jest aktem administracyjnym indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z niego następuje w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Powszechnie przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Należy bowiem mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000, z. 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt IV SAB 84/96 – niepublik.) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku NSA z 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95 (niepublik.) Sąd stwierdził, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156–159 k.p.a. również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 k.p.a. Również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01 (niepublik.) Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach i w konsekwencji stwierdził, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. przy zastosowaniu trybu określonego w art. 156 k.p.a. Rozpoznając więc wniosek H. W., złożony w trybie art. 156 k.p.a. organ winien rozstrzygnąć o zasadności tego wniosku w świetle przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] określonych w tym przepisie. Sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej należało potraktować jako nową sprawę i rozpoznać wniosek merytorycznie. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania, a umarzając je organ I instancji wydał decyzję naruszającą art. 105 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję sprzeczną z prawem, więc również wydał decyzję naruszającą prawo. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości zarzucił temu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. skutkującą błędnym uznaniem o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 §1 i art. 153 ww. ustawy, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ww. ustawy w zw. z art. 156, art. 105 § 1 i art. 160 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, co miało mieć wpływ na wynik sprawy. Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja z dnia [...] o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sądowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia, tym samym możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania istniała jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Za takim podejściem przemawia zapis art. 160 § 5 k.p.a. wskazujący, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zatem zmiana rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należy wyłącznie do drogi postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczając możliwość weryfikacji decyzji odszkodowawczej wydawanej w postępowaniu jednoinstancyjnym oparł swoje stanowisko m.in. na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 wydanej co do zupełnie innych spraw, a ponadto nie odniósł się do całości rozważań NSA tam zawartych. Zdaniem organu sytuacja – o ile jest w ogóle możliwa – zastosowania art. 156 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 160 k.p.a. istnieje w bardzo ograniczonym zakresie, nie obejmującym samego rozstrzygnięcia merytorycznego, co w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazano też, że orzecznictwo sądowe dotyczące omawianej kwestii nie jest jednolite, podniesiono, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 sierpnia 2003 r., sygn. akt III CZP 51/2003 (OSNC 2004, nr 10, poz. 156) rozważał specyfikę postępowania w trybie art. 160 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Za chybiony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. Niezależnie od tego, że przepisom art. 160 § 5 i art. 105 § 1 k.p.a. nie może być przypisany materialnoprawny charakter, to prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że decyzje merytoryczne o przyznaniu bądź odmowie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. nie mogą podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 k.p.a. nie mogło być uznane za słuszne. Jak zasadnie podniósł w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie regulacja zawarta w art. 160 k.p.a., stanowiąca samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji, której nieważność została stwierdzona z powodu spełnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzono, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza, że wydana następnie w postępowaniu odwoławczym decyzja nie może podlegać weryfikacji, jeżeli jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podnieść należy, że poglądy dotyczące omawianej materii wyrażane w orzecznictwie sądowym, które początkowo wykluczało dopuszczalność wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania (bądź jego odmowie) w trybie przewidzianym w art. 160 k.p.a., ulegały stopniowej ewolucji. Obecnie straciły już na znaczeniu powoływane przez organ w skardze kasacyjnej orzeczenia, w myśl których wyłączona jest taka możliwość w stosunku do decyzji wydanej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 k.p.a. Nie budzi już kontrowersji pogląd, że decyzja taka – na ogólnych zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego – podlega weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Nie ma bowiem podstaw w obowiązujących przepisach by uznać, że takie postępowanie nadzwyczajne jest w stosunku do omawianego rodzaju decyzji wyłączone. Fakt, że o odszkodowaniu rozstrzyga organ administracji publicznej w postępowaniu jednoinstancyjnym, a rozstrzygnięcie to nie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym ani sądowoadministracyjnym, natomiast dla strony niezadowolonej z przyznanego odszkodowania otwiera się możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, przewidziana w art. 160 § 5 k.p.a., nie wyklucza możliwości przeprowadzenia w stosunku do takiego rodzaju decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, wyrażone zostało m.in. w powołanej przez Sąd I instancji uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 dotyczącej analogicznej sytuacji w omawianej tam kategorii spraw (ONSA 2000, nr 2, poz. 47) oraz powołanych przez Sąd wyrokach NSA, a także w wyrokach NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06 i I OSK 1544/06 oraz z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1538/06 (niepubl.). Wobec powyższego niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156, art. 105 § 1 i art. 160 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, bowiem w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy niewątpliwie nastąpiło. Sąd I instancji nie uchybił także pozostałym wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu tego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej ostatecznej decyzji i poza tak określone ramy orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykroczył. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest w świetle okoliczności sprawy i obowiązujących przepisów regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowa. Wskazanie, że wobec dopuszczalności weryfikacji przedmiotowej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, czego domagała się H. W. we wniosku z dnia 24 marca 2005 r., organ nadzoru winien rozstrzygnąć o zasadności tego wniosku jest oczywistym następstwem powyższego poglądu. Również więc w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za słuszne. Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.