I OSK 1903/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2006r. sygn. akt II SA/Wa 782/06 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za czas służby w godzinach nadliczbowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2006 r. oddalił skargę R. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za czas służby w godzinach nadliczbowych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania st. chor. rez. R. M. od decyzji nr [...] Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za czas służby w Morskim Oddziale Straży Granicznej, który nie został zrekompensowany czasem wolnym zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że st. chor. rez. R. M. w dniu 12 stycznia 2005 r. złożył do Komendanta Morskiego Oddziału SG pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby z dniem 30 czerwca 2005 r. z powodu osiągnięcia wysługi emerytalnej. Komendant Morskiego Oddziału SG rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej zwolnił R. M. ze służby stałej w Straży Granicznej. W dniu 19 listopada 2005 r. skarżący wezwał Komendanta Morskiego Oddziału SG do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane dni wolne od służby. Komendant Morskiego Oddziału SG decyzją z dnia [...] odmówił wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane w latach 1995-2004 w ponadnormatywnm czasie służby 2948 godziny. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że według art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Straży Granicznej, czas pełnienia służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, a sam czas pełnienia służby wynosi 40 godzin tygodniowo, w przyjętym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 powołanego artykułu stanowi, że w zamian za czas służby przekraczający ową normę, funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Rozkład czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej i tryb udzielania czasu wolnego w zamian za służbę w wymiarze przekraczającym 40 godzin tygodniowo określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, każde 8 godzin przekraczające normę zawartą w ustawie, jest równoważne jednemu dniowi wolnemu od służby. Według § 10 ust. 4 tego rozporządzenia czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Podkreślono, iż w aktach sprawy brak jest dowodu świadczącego o tym, że R. M. podjął działania mające na celu wykorzystanie czasu wolnego przed zwolnieniem ze służby. W okresie od dnia 2 lutego 2005 r. do dnia 29 czerwca 2005 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, a to uniemożliwiało przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych dopełnienia obowiązku wynikającego z § 10 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Ponadto wskazano, na treść art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w którym w sposób wyczerpujący określono wszystkie świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. W dniu zwolnienia ze służby w/w funkcjonariusza, powołany artykuł nie przewidywał prawa do ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym określoną przepisami normę. Zmiana ustawy o Straży Granicznej dokonana nowelizacją z dnia 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 757) wprowadziła w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo funkcjonariusza zwolnionego m.in. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie więcej niż za ostatnie 3 lata, lecz prawo to zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej ma zastosowanie do służby pełnionej ponad normę po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 24 sierpnia 2005 r. Natomiast skarżący został zwolniony ze służby z dniem 30 czerwca 2005 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 151 § 1 i 2 Kodeksu pracy i art. 6 - 11 oraz art. 75, 77 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Wa 1144/97 z dnia 18 marca 1998 r., w którym wyrażono pogląd, że w kwestiach nieuregulowanych ustawami pragmatycznymi z mocy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy stosować kodeks pracy. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podano, że wbrew zarzutom skarżącego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Kodeksu pracy, które określają między innymi dobową i tygodniową normę czasu pracy, albowiem przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisy Kodeksu pracy nie mogą stanowić podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, ponieważ ich prawa i obowiązki związane z pełnioną służbą zostały uregulowane w ustawie o Straży Granicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest stosunkiem pracy regulowanym przez prawo pracy, lecz ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, w szczególności charakteryzuje go dyspozycyjność i podległość, z którą związany jest czas służby, uregulowany w odmienny sposób od ogólnie obowiązujących zasad. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem przepis ten, stanowiący o równości wszystkich wobec prawa, ma charakter klauzuli generalnej i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Przepis ten zawiera normę ustrojową adresowaną do organów państwa, nie zawiera natomiast normy prawnej pozwalającej określić wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszowi Straży Granicznej za przedłużony czas służby i z tych względów nie może stanowić samoistnej podstawy roszczenia skarżącego. Z tych względów żądanie skarżącego należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, czas pełnienia służby funkcjonariusza Straży Granicznej jest określony wymiarem jego obowiązków i wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym nie przekraczającym 3 miesięcy. Natomiast ust. 3 cytowanego artykułu stanowi, że w zamian za czas służby przekraczający w/w normę funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Rozkład czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej i tryb udzielania wolnego czasu w zamian za służbę w wymiarze przekraczającym 40 godzin tygodniowo określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia - w okresie rozliczeniowym każde 8 godzin służby przekraczające normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jest równoważne jednemu dniowi wolnemu od służby. Zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia - czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że w dniu zwolnienia R. M. ze służby art. 118 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej nie przewidywał prawa do ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym określoną przepisami normę. Dopiero zmiana ustawy o Straży Granicznej dokonana nowelizacją z dnia 22 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 90, poz. 757) wprowadziła w art. 118 ust 1 pkt 2 ustawy prawo funkcjonariusza zwolnionego, m.in. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, jednakże zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej, regulacja ta ma zastosowanie do służby pełnionej ponad normę po wejściu w życie ustawy, tj. po 24 sierpnia 2005 r. Natomiast skarżący został zwolniony ze służby z dniem 30 czerwca 2005 r., a więc przed 24 sierpnia 2005 r. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej ustawa P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. M., reprezentowany przez radcę prawnego i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, iż w sprawie nie można powoływać się na zawartą we wskazanym przepisie zasadę równości wobec prawa ze względu na zatrudnienie skarżącego na innych zasadach niż pracownicy i w związku z tym odwoływanie się do pracowniczego uprawnienia do wynagrodzenia za godziny nadliczbowe nie jest uzasadnione. Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...]. W ocenie skarżącego, mimo braku w ustawie o Straży Granicznej bezpośredniego odesłania do Kodeksu pracy, stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, do 16 października 1997 r. taką rolę spełniał art. 68 przepisów konstytucyjnych gwarantujący obywatelom RP prawo do pracy rozumiane jako "prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem ilości i jakości pracy", obecnie zaś art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zawierający gwarancję równości obywateli wobec prawa, wpływającą nie tylko na stosowanie prawa, ale i na jego stanowienie. Według skarżącego przepis ten nie stanowi jedynie klauzuli generalnej, która nie może być podstawą do dochodzenia roszczeń, lecz w hierarchii polskiego systemu prawnego należy mu przypisać rangę zasady prawa. Gwarancję równości ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP należy postrzegać jako ogólną zasadę prawa w znaczeniu, która nie tylko stanowi wskazówkę adresowaną do organów państwa odnoszącą się do unormowań w sferze praw i obowiązków obywateli, ale przede wszystkim w razie braku odpowiednich regulacji ustawowych, wypełniając luki istniejące w systemie prawa, stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń i gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka. Pełnomocnik skarżącego, powołując się między innymi na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz inne uregulowania dotyczące pracowników sfery budżetowej zatrudnionych na podstawie stosunku mianowania, czy powołania na stanowisko, stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że występują szczególne względy uzasadniające w zbliżonych do siebie stanach faktycznych (a takimi są służba w Policji i Straży Granicznej) diametralne zróżnicowanie stosunków prawnych poprzez pozbawianie funkcjonariuszy Straży Granicznej prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Ponadto skarżący podkreślił, iż art. 37 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, a rozkład czasu służby określa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem. Według § 9 ust. 2 i § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia, przedłużenie służby ponad normę 40 godzin tygodniowo następuje na polecenie przełożonego w celu wykonania pilnych czynności służbowych; natomiast za przedłużony czas służby funkcjonariuszowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. W ustawie o Straży Granicznej do sierpnia 2005 r. brak było regulacji sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej nie wykorzysta do dnia odejścia ze służby dni wolnych przypadających mu w zamian za przekroczenie normy czasu pracy. Stąd też w oparciu o powołany przepis Konstytucji – celem usunięcia luki i dostosowania prawa do konwencji i traktatów międzynarodowych, których Rzeczypospolita jest stroną oraz umożliwienia likwidacji różnic pomiędzy obywatelami świadczącymi pracę w podobnych stanach faktycznych – zastosowanie winny znaleźć przepisy Kodeksu pracy. Podniesiono przy tym, iż przełożeni funkcjonariusza ustalili wskutek sporu zbiorowego pomiędzy Komendantem Straży Granicznej a związkiem zawodowym funkcjonariuszy Straży Granicznej ilość nadgodzin wypracowanych przez funkcjonariusza oraz niezrekompensowanych w formie czasu wolnego od służby za lata 1995–2004 r. dopiero w maju 2005 r., tj. kilka miesięcy po złożeniu przez skarżącego wniosku o zwolnienie i na dwa tygodnie przed odejściem ze służby. Ponadto, skarżący wskazał, iż określenie czasu pełnienia służby funkcjonariusza Straży Granicznej wymiarem jego obowiązków, jest konstrukcją znaną od dawna ustawodawstwu pracy i – w przeciwieństwie do ustawy o Straży Granicznej – w pełni uregulowaną. Według art. 140 Kodeksu pracy w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją, czas pracy pracowników może być określony rozmiarem ich zadań ustalonych w taki sposób, aby pracownicy mogli je wykonywać w ramach norm czasu pracy określonych w art. 129 Kodeksu pracy (maksymalnie 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin tygodniowo z rozliczeniem nie przekraczającym 3 miesięcy). Jeżeli umowa o pracę została rozwiązana przed upływem okresu rozliczeniowego, pracownikowi przysługuje prawo do dodatkowego wynagrodzenia obliczonego jak za pracę w godzinach nadliczbowych. Praca wykonywana ponad normy czasu pracy w razie m.in. szczególnych potrzeb pracodawcy, stanowi bowiem pracę w godzinach nadliczbowych. Zgodnie z przepisami Kodeksu pracy za pracę w godzinach nadliczbowych przysługuje normalne wynagrodzenie i dodatek za te godziny. Ze stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że do chwili odejścia skarżącego ze służby, pozostały mu do wykorzystania 2948 dni za przedłużony czas jej pełnienia w latach 1995–2004 r. Jedyna przeszkoda w wypłaceniu ekwiwalentu pieniężnego wynika z braku pozytywnego przepisu w ustawie i rozporządzeniu kształtujących status funkcjonariusza Straży Granicznej, jednakże zdaniem pełnomocnika skarżącego w pełni zasadne jest przyjęcie istnienia prawnych możliwości wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powołane przepisy Kodeksu pracy. Mimo braku bezpośredniego odesłania w przepisach ustawy o Straży Granicznej do Kodeksu pracy, taką rolę spełnia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zawierający gwarancję równości obywateli wobec prawa, wpływającą nie tylko na stosowanie prawa ale i na jego stanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada powyższa, mająca fundamentalne znaczenie w praktyce stosowania prawa, w niniejszej sprawie nie została przez Sąd naruszona. Zgodzić się należy z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż ta zasada, mająca charakter klauzuli generalnej nie może stanowić samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń. Podstawą przyznania określonego świadczenia nie jest bowiem przepis ustawy zasadniczej, lecz przepis ustawy szczególnej, regulującej stosunki prawne w zakresie danej dziedziny życia państwowego, gospodarczego lub społecznego. W ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 2005, poz. 1997) w art. 118 ust. 1 zostały wymienione wszystkie świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. W dacie zwolnienia ze służby R. M. przepis ten nie przewidywał wypłaty świadczenia w postaci ekwiwalentu za służbę pełnioną w czasie przekraczającym przewidzianą przepisami normę. Należy przyjąć, iż w tym względzie istniała luka prawna (skoro w innych rodzajach służb publicznych taką możliwość ustawodawca przewidział). Powyższe powodowało istnienie niespójności systemu prawnego i godziło w realizację zasady równości i zasady przyzwoitej legislacji, jednak adresatem krytycznych ocen może być jednak w takim przypadku jedynie ustawodawca, nie zaś organy państwowe, które stosują prawo. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 90, poz. 757) wprowadziła uprawnienie dla zwolnionych funkcjonariuszy do otrzymania m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. W ten sposób ustawodawca, realizując zasadę równości wobec prawa usunął istniejącą lukę prawną. Jednocześnie w art. 23 ust. 1 omawianej noweli zastrzeżono, że ekwiwalent przysługuje za służbę pełnioną po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ta zaś weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. Znowelizowany przepis nie miał wiec zastosowania do uprawnień skarżącego, który został zwolniony ze służby z dniem 30 czerwca 2005 r. W przedstawionej sytuacji prawnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował prawo materialne, zaś wobec uregulowania w noweli prawa do ekwiwalentu dopiero po dacie wejścia w życie ustawy – brak jest podstaw do stosowania znowelizowanego przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy w odniesieniu do skarżącego. Natomiast poza zakresem badania Sądu pozostaje kwestia, czy ustawodawca sprawę tę uregulował w sposób słuszny i celowy, a w szczególności dlaczego nie nadał mocy wstecznej ustanowionej normie prawnej. Zagadnienie to – jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie należy do sfery objętej swobodą przysługującą organowi władzy ustawodawczej, której członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną (wyrok TK z 20 listopada 1995 r. K 23/95, z 29 maja 1996 r. K 22/95, z 20 grudnia 1999 r. i z 10 lipca 2000 r. SK 21/99). Błędnie także wywodzi skarżący, iż istniejącą lukę prawną w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego należy wypełnić poprzez stosowanie przepisów Kodeksu pracy, bowiem do funkcjonariuszy Straży Granicznej przepisy tego aktu prawnego nie mają zastosowania. W świetle art. 34 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Analiza przepisów ustawy o Straży Granicznej prowadzi do wniosku, iż zawiera ona pełną regulację przebiegu służby, awansu, praw i obowiązków funkcjonariuszy, uprawnień lokalowych, uposażeń i odpowiedzialności dyscyplinarnej, a ustawodawca w żadnej kwestii nie przewiduje odesłania do stosowania przepisów Kodeksu pracy. Stąd też postulat zawarty w skardze kasacyjnej, iż należy stosować w tej sprawie przepisy Kodeksu pracy, dotyczące ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy (służby), jako nieznajdujący podstaw prawnych należy ocenić jako chybiony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.