II OSK 77/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 686/05 w sprawie ze skargi C. i L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na oznaczonych działkach w P. [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. i L. K. kwotę 1100 (słownie: tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 686/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę C. i L. K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nakazującą C. i L. K. obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów budowlanych - tuczarni zlokalizowanej na działce nr [...], chlewni porodowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] oraz warchlakarni zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w P. i orzeczono obowiązek rozbiórki tych obiektów zlokalizowanych odpowiednio: tuczarni na działkach [...], [...], chlewni porodowej na działkach nr [...], [...] i [...] oraz warchlakarni na działkach nr [...], [...], [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że z uwagi na nieprzedłużenie przez C. i L. K. w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nie było możliwe dokonanie legalizacji obiektów i należało orzec o obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania wskazał, że nie jest możliwe doprowadzenie samowolnie wybudowanych obiektów do stanu zgodnego z prawem, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. i nielegitymowania się przez inwestorów ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Organ I instancji był więc zobligowany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektów. Decyzję tę organ II instancji wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mając na względzie fakt, iż w trakcie prowadzonego postępowania zostały zmienione numery geodezyjne działek, na których znajdują się przedmiotowe obiekty i orzekł co do istoty sprawy, gdyż na takie rozstrzygnięcie pozwolił materiał dowodowy zebrany w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że podjęli wszelkie działania, aby zastosować się do nałożonego w postanowieniu z dnia [...] obowiązku wykonania określonych czynności. Wyznaczony przez organ I instancji termin do wykonania czynności legalizacyjnych został przekroczony z przyczyn niezależnych od skarżących, którzy nie mają wpływu na toczące się postępowanie przed Państwowym Inspektorem Sanitarnym, w związku z którym to postępowaniem przedłużony został termin do załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, albowiem nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego, albo wzniesionej na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego planu miejscowego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie będzie miał zastosowania jedynie wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w jego braku z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem umożliwiającym legalizację jest wobec tego istnienie planu zagospodarowania przestrzennego i wykazanie zgodności inwestycji z tym planem. Inwestorzy nie dysponują także ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwiałaby ewentualną legalizację przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza aktualnie legalizację - decyzja taka nie może bowiem być wydana w stosunku do zrealizowanej inwestycji. Zdaniem Sądu, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, brak jest prawnych możliwości legalizacji samowoli. Sąd administracyjny, jako właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma prawa jej oceny pod innymi względami, a kontrola przeprowadzona w takim zakresie nie wykazała, aby decyzja naruszała przepisy w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 131 k.p.a. W związku z tymi naruszeniami wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] ustalił skarżącym warunki zabudowy działek, z której wynika, że istnieje możliwość budowania na tym terenie m.in. budynków inwentarskich chowu trzody chlewnej, a w chwili wznoszenia budynków obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność dopiero w dniu [...] grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skarga kasacyjna, zażalenie) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 ww. przepisu. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), którym Trybunał orzekł, iż: "Art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie -w dniu wszczęcia postępowania-, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Ponieważ w skardze kasacyjnej zarzucano naruszenie przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzut ten należało uznać za uzasadniony. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również i to, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...], na wniosek skarżących, ustalił warunki zabudowy z czego wynika, że istnieje na tym terenie możliwość budowy budynków inwentarskich przeznaczanych do chowu trzody chlewnej oraz zbiornika bezodpływowego do gromadzenia gnojowicy. Wystarczy wskazać, że zaskarżana w niniejszej sprawie decyzja została wydana dwadzieścia dni przed wydaniem ww. decyzji o warunkach zabudowy, na co wpływu nie mieli skarżący, którzy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli w Urzędzie Gminy w P. w dniu [...] października 2004 r. Nie ma więc wątpliwości, że omawiana decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez organ w czasie wielokrotnie przekraczającym terminy, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., co powinny również wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, bowiem w przeciwnym razie ustawowo wprowadzona po 10 lipca 2003 r. możliwość legalizacji niektórych samowoli budowlanych, staje się fikcją. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) jest terminem instrukcyjnym, wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne, przy wyznaczaniu którego należy brać pod uwagę nie tylko terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. ale również przepis art. 36 k.p.a., jako że wykonanie obowiązków nałożonych na stronę na podstawie ww. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, uzależnione jest od innych organów administracji publicznej. Zaskarżana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w następstwie niewykonania obowiązków nałożonych na skarżących postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, na które nie służy zażalenie. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą przyjętą w art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie może być zaskarżane tylko w odwołaniu, co w konsekwencji stwarza też możliwość kontroli sądowej takiego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Powołany na wstępie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. nie mógł być uwzględniony przez Sąd I instancji, jak i organy nadzoru budowlanego. Jednak w niniejszej sprawie, skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, oparte na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co daje możliwość wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 188 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., organ nadzoru budowlanego I instancji ponownie rozpatrując sprawę, powinien w swoim orzeczeniu również uwzględnić powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Ponadto orzeczenie stwierdzające niezgodność przepisu ustawy z Konstytucją, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 145a k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.