I SA/Wa 1160/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., odmawiające przywrócenia terminu skarżącemu J. P. do rozpoznania wniosku o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. odmówiono przywrócenia terminu do rozpoznania wniosku o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka z uwagi na fakt, że 3- miesięczny termin na złożenie wniosku o zapomogę, liczony od dnia urodzenia dziecka, jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uznało za uzasadnione argumenty zawarte w złożonym przez J. P. zażaleniu, w którym podnosił, że przedmiotowy termin nie ma charakteru terminu materialnego. Zdaniem skarżącego za uznaniem tego terminu jako procesowego przemawia jego treść literalna, gdyż wskazuje on jedynie kiedy należy złożyć wniosek o przyznanie zapomogi, a nie wniosek o przyznanie czy ustalenie prawa do zapomogi. Powyższe potwierdza także przepis art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Skarżący wskazał w zażaleniu, że warunki nabywania prawa do jednorazowej zapomogi określa art. 15 b ust. 1 i 2 natomiast przepis art. 15 b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139. poz. 992) odnosi się jedynie do drugiej części zakresu ustawy czyli zasad ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń a jest to zakres ściśle procesowy. Natomiast w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. materialny charakter terminu wskazanego w przepisie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z ww. przepisem, wniosek o wypłatę zapomogi składa się w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin. Wniosek złożony po terminie właściwy organ pozostawia bez rozpoznania. Z powołanego przepisu wynika, że 3- miesięczny okres na złożenie wniosku od daty urodzenia dziecka, nie jest terminem jedynie instrukcyjnym czy procesowym, lecz w związku z drugim zdaniem przepisu, musi być traktowany jako termin materialny - prekluzyjny. Zdanie drugie tego przepisu wiąże z niezachowaniem 3- miesięcznego terminu konkretny, ujemny skutek dla strony, powodujący w konsekwencji utratę uprawnienia do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W ocenie organu II instancji, konstrukcja ww. przepisu jest typowa dla przepisów prekluzyjnych tj. terminów nieprzywracalnych. Z tego względu nie jest zasadne odwoływanie się do różnych wykładni interpretacyjnych, skoro przepis wątpliwości interpretacyjnych nie budzi. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 roku skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony przeciwnej. Postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił naruszenia art. 58 § 1 kpa poprzez błędną interpretację art. 15 b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi J. P. nie zgodził się z dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykładnią gramatyczną przepisu art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznał za niezasadny podniesiony przez organ administracji argument , że konstrukcja powołanego wyżej przepisu jest typowa dla przepisów prekluzyjnych tj. nieprzywracalnych Wskazał, ze instytucja "pozostawienia pisma bez rozpoznania" występuje - oprócz art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych - również w art. 64 kpa. W szczególności istotne jest brzmienie art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym nieusunięci braków formalnych podania w zakreślonym przez organ terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem procesowym, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Oddział Zamiejscowy w Poznaniu, z dnia 8 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 490/95 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt III ARN 7/88 (opubl. OSNC z 1990 r., Nr 9, poz. 117). Zatem skarżący wskazał, że użyty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. sposób określania terminu przez pryzmat konsekwencji jego niezachowania pozwala uznać, iż termin, o którego przywrócenie wniósł, jest - podobnie jak termin z art. 64 § 2 kpa - terminem procesowym i przywracanym. Skarżący również wskazał na konieczność rozróżnienia dwóch rzeczy -moment przyznania uprawnienia i moment jego realizacji. Pierwszy z tych terminów jest terminem prawa materialnego, natomiast drugi z nich -procesowego. W niniejszej sprawie termin prawa materialnego znajduje się w art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jest nim moment urodzenia dziecka żywego. Natomiast w art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowany jest sposób realizacji tego uprawnienia. Wniosek, o którym mowa w art. 15b ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest wnioskiem o ustalenie czy przyznanie prawa do zapomogi, ale jedynie o jego realizację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonemu postanowieniu ani poprzedzającemu ją postanowieniu Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2006 roku nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Wywody skargi ograniczają się do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu i jego nie podważają . Problemem prawnym wymagającym natomiast rozstrzygnięcia w sprawie jest kwestia charakteru terminu określonego w art. 15 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych , a mianowicie czy jest on terminem procesowym czy materialnym. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje, w jakim okresie prawnym, czy też miejscu został on zamieszczony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 marca 1986 r. sygn. III. PZP 8/86). Bezskuteczny upływ terminu procesowego pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują art. 58-60. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005 ). Zdaniem sądu nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że charakter terminu prawa procesowego (a więc przywracanego) ma termin 3- miesięczny wskazany w art. 15b ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Miałoby to wynikać - zdaniem skarżącego - z porównania brzmienia tego przepisu z treścią przepisu 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który głosi, że moment przyznania świadczenia (tj. moment urodzenia dziecka żywego) jest właśnie terminem prawa materialnego. Takie stanowisko nie może zostać uznane przez sąd za prawidłowe. Artykuł 15b ust. 1- 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa bowiem całościowo warunki oraz tryb przyznania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, nie można natomiast każdego z ustępów tego przepisu traktować jako odrębnych i niezależnych przesłanek do przyznania tego świadczenia. Zatem dopiero analiza całego przepisu pozwala stwierdzić jaki charakter ma termin określony w art. 15 b ust. 3. Skora cały powołany przepis określa: 1) warunek przyznania świadczenia (art. 15 ust. 1), komu przysługuje (art. 15 b ust. 2), termin złożenia wniosku (art. 15 ust. 3) to należy uznać, ż termin do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka -jako powiązany z przyznaniem danej osobie określonych praw- musi być traktowany jako termin materialnoprawny, którego nie można przywrócić za pomocą kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów należało orzec jak na wstępie na podst. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) .