VI SA/Wa 594/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] sierpnia 2005 r. w części nakładającej na Z. K. karę pieniężną w kwocie 8000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w częściach, o których mowa w punkcie 1; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydaną na podstawie art. 92 ust 1, 4, art. 93 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.1., lp. 1.11.1 załącznika do tej ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. T., Z. K. K. s.c. karę pieniężną w łącznej kwocie 8.100 zł. w tym 8.000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, oraz 100 zł. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2005 r. w miejscowości G. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki I. o nr rej. [...] należący do J. T. i Z. K. prowadzących w ramach spółki cywilnej przedsiębiorstwo K. Kierowca E. C. nie okazał do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na Z. K. Okazał natomiast wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej dla J. T. Zdaniem organu licencja na wykonywanie transportu drogowego uprawnia do wykonywania tego rodzaju przewozów tylko tego przedsiębiorcę, któremu została udzielona. Zatem w przypadku wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej każdy ze wspólników powinien legitymować się licencją. Taką licencją Z. K się nie legitymował, a taki stan rzeczy skutkuje karą w kwocie 8.000 zł. Podstawą nałożenia kary w łącznej kwocie 100 zł. było ustalenie organu na podstawie wykresówek z dnia [...] lipca – [...] lipca 2005 r., iż doszło do skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. W odwołaniu od tej decyzji J. T. i Z. K. wnieśli o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, zarzucając, iż organ dowolnie zinterpretował stan prawny uznając za obowiązujący wymóg posiadania przez każdego ze wspólników spółki cywilnej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 5 ust. 1, art. 87 ust 2, art. 92 ust 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.1., lp. 1.11.1 załącznika do tej ustawy i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów specjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01 grudnia 1985 r, P.0001-0007) uchylił decyzję w zakresie 8.000 zł. w stosunku do wspólnika spółki cywilnej K. J. T. i umorzył w tej części postępowanie I instancji (pkt 1) utrzymał w mocy decyzję w zakresie 8.000 zł. w stosunku do wspólnika spółki cywilnej K. Z. K. (pkt 2), a w pozostałym zakresie 100 zł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznając poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne za trafne podzielił stanowisko organu, iż w przypadku wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej każdy ze wspólników winien legitymować się licencją. Licencja udzielona jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie uprawnia bowiem drugiego wspólnika do wykonywania tego rodzaju przewozów. Z tego też względu organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie kary 8.000 zł. w stosunku do Z. K., który licencji nie przedstawił i uchylił w tej części decyzję w stosunku do J. T., bowiem wypis z wystawionej dla niego licencji został w czasie kontroli okazany. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w części odnoszącej się do kary 100 zł. W jego ocenie ponowna analiza wykresówek potwierdza zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. w części nakładającej na niego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł. i w takiej też części decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 5 ust 1 powołanej ustawy przez błędną jego wykładnię i stosowanie przez przyjęcie, iż transport drogowy odbywał się bez posiadania licencji oraz naruszenie art. 6, 7, 8 kpa przez dowolną interpretację prawa, a także niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w odwołaniu co do tego, iż wystarczającym do wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest posiadanie licencji tylko przez jednego ze wspólników zwrócił uwagę na to, iż na przyjęty przez niego kierunek wykładni art. 5 powołanej ustawy wskazuje dostępna na stronie internetowej opinia Ministerstwa Infrastruktury nr TD-5c-481/2003 oraz praktyka Starostwa, które mimo złożenia niezbędnych do uzyskania licencji dokumentów przez obu wspólników spółki cywilnej, wydaje licencję tylko na jednego z nich. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola w świetle § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Obie decyzje w zakresie jakim rozstrzygają o nałożeniu kary w wysokości 8.000 zł. na skarżącego naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w tej części. Obowiązująca w dacie kontroli i w dacie wydawania decyzji ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 281, poz. 2777 ze zm.) w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Z art. 4 ust 2 tej ustawy wynika, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Tym samym przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna lecz jej poszczególni wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Realizując działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej jej wspólnicy mimo, że prowadzą wspólne przedsięwzięcie to występują jednak jako odrębni przedsiębiorcy. Tak też, odwołując się do powołanej ustawy uznał Główny Inspektor Transportu Drogowego (a także organ I instancji) tyle, że przyjął, iż w świetle powołanej ustawy o transporcie drogowym wymogiem jest posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej przez każdego z jej wspólników. Uznanie, iż każdy ze wspólników spółki cywilnej zobowiązany jest do posiadania licencji, a jej brak chociażby przez jednego ze wspólników stanowi naruszenie ustawy o transporcie drogowym nie może być jednak zdaniem Sądu akceptowane w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi w art. 75 ust. 3 pkt 1, iż uzyskanie licencji wymaga wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek taki ustanawia art. 5 ust 1 tej ustawy. Warunki udzielenia licencji zostały określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 – 5 cyt. ustawy. Licencji udziela się na rzecz przedsiębiorcy, a więc m.in. osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej (art. 8 ust. 1 ustawy). Wydana licencja, w której organ określa m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę, adres, zakres i rodzaj przewozów uprawnia do wykonywania przewozów na obszarze, na który została udzielona. Z punktu widzenia celów ustawy, a także w związku z jej literalnym brzmieniem licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego we wskazanej przez niego formie prawnej, a więc również w formie spółki cywilnej. Ta forma, w jakiej licencja ma być prowadzona znana jest organowi licencyjnemu bowiem znając REGON i NIP wnioskodawcy organ wie, że udziela licencji wspólnikowi spółki cywilnej, który będzie działać w spółce a nie samodzielnie. Przedsięwzięcie gospodarcze w istocie będą prowadzić wszyscy wspólnicy. Z brzmienia art. 5 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że w razie ubiegania się o licencję przez "innego przedsiębiorcę" tj. na przykład wspólnika spółki cywilnej - "osoby prowadzące działalność gospodarczą" tj. pozostali wspólnicy spółki cywilnej, muszą spełniać wymogi dobrej reputacji. Z analizy pozostałej części tego przepisu wynika natomiast (ust. 3 pkt 2), że certyfikatem kompetencji zawodowych musi się legitymować, co najmniej jeden ze wspólników spółki cywilnej, niekoniecznie występujący o wydanie licencji, bowiem w umowie spółki strony mogą wyznaczyć zadania dla każdego z jej wspólników w tym "dla zarządzania przedsiębiorstwem" oraz "zarządzania w przedsiębiorstwie transportem drogowym." Sytuacja finansowa, o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy dotyczy w istocie majątku wspólników spółki (cywilnej), bowiem "majątek przedsiębiorstwa" stanowi współwłasność łączną. Nie ma również sprzeczności w regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt. 4 ustawy albowiem warunki wymienione w tym przepisie mają spełniać albo "przedsiębiorcy osobiście" tj. każdy ze wspólników albo "zatrudnieni przez przedsiębiorcę" (...), a jak wspomniano wyżej spółka cywilna, na gruncie Kodeksu Pracy jest przedsiębiorcą. Natomiast warunek z art. 3 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy dotyczący posiadania tytułów prawnych do dysponowania pojazdami, którymi transport drogowy ma być wykonywany będzie spełniony zarówno w razie posiadania przez wnioskodawcę takich pojazdów na własność, użyczonych etc. jak i w przypadku, gdy samochód został wniesiony aportem do spółki cywilnej przez któregokolwiek z jej wspólników. Ustawodawca w odniesieniu do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej, ubiegającego się o licencję uwzględnia zatem jego specyficzną sytuację prawną, bowiem z jednej strony nakłada obowiązek na wszystkich wspólników (dobra reputacja z art. 5 ust. 3 pkt.1 ustawy) a z drugiej respektuje specyficzne kwestie własnościowe (art. 5 ust. 3 pkt 3 - 5). Jednocześnie żaden przepis ustawy nie mówi o mnogości licencji koniecznych do prowadzenia jednego wspólnego przedsięwzięcia ani też żaden przepis nie mówi, że działalności w zakresie transportu drogowego nie można podejmować w ramach spółki cywilnej. W tym stanie rzeczy, wobec faktu, iż przepisy o konieczności posiadania licencji ograniczają swobodę działalności gospodarczej, w ocenie Sądu, uznać należy, że nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie ma zatem umocowania w obowiązujących przepisach a dokonaną przez organy interpretację przepisu art. 5 ustawy o transporcie drogowym należy uznać za błędną skutkującą w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. wadliwością decyzji organu II instancji w zaskarżonej części jak i w takiej też części decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do wyżej powołanego przepisu orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 stosownie do art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.