II SA/Po 92/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ M. Górecka /-/ St. Małek /-/ E. Brychcy Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] 1992 r. m.in. nakazał M.H. rozebranie parkanu murowanego od strony ul. [...] oraz części ogrodzeń w lewej i prawej granicy tej działki na odcinku od aktualnej granicy frontowej działki ul. [...] do projektowanej linii regulacyjnej południowej ul [...] w terminie do dnia [...] lipca 1992 r. Prezydent Miasta upomnieniem z dnia [...] 1993 r. wezwał M. i B. H. do wykonania powyższego obowiązku, a postanowieniem z dnia [...] 1993 r., na podstawie art. 64, 116 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na wyżej wymienionych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] starych złotych. Postanowieniem z dnia [...] 1993 r. Prezydent na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., 132 § 1 k.p.a. i 144 k.p.a. i art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiesił postępowanie egzekucyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta postanowieniem z dnia [...] 2002 r. na podstawie art. 17 § 1 i art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podjął postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z dnia [...] 2002 r. na podstawie art. 127 powołanej ustawy zlecił wykonanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego parkanu osobie trzeciej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2002 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wskazując, iż grzywna nie została przez niego uiszczona, a nadto zobowiązanemu – jak wynika z akt sprawy – nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2005 r. na podstawie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) postanowił zlecić wykonanie obowiązku rozbiórki parkanu murowanego od strony ul. [...] w P. oraz części ogrodzeń w lewej i prawej granicy tej działki na odcinku od aktualnej granicy frontowej działki przy ul. [...] do projektowanej linii regulacyjnej południowej ulicy [...], objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. przez inną osobę, na koszt i niebezpieczeństwo B. H. i M. H. oraz zobowiązał wymienionych do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że kwota zaliczki obliczona została w kosztorysie z dnia [...]października 2005 r., który stanowi załącznik do postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B. H. i M. H., którzy wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucili - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., 11 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak uzasadnienia przyjęcia wykonania zastępczego obowiązku za najmniej uciążlliwy dla zobowiązanego, a ponadto niewyjaśnienie podstaw ustalenia kwoty zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego; - rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 79 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak uzasadnienia uznania kwoty [...]zł jako zaliczki na poczet wykonania zastępczego oraz uniemożliwienie stronie uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego; - naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środka bardziej uciążliwego, przy możliwości zastosowania środka mniej dolegliwego; - rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. H., który wniósł o jego uchylenie, wstrzymanie jego wykonania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił - naruszenie przepisu postępowania, art. 79 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uniemożliwienie stronie uczestniczenia w przeprowadzonych czynnościach dowodowych – przeprowadzonym dowodzie z opinii biegłego, tym samym pozbawienie strony prawa udziału, - naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środka bardziej uciążliwego przy możliwości zastosowania środka mniej uciążliwego, - naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, oraz nieuwzględnienia okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż nie został zawiadomiony o przeprowadzonych czynnościach – sporządzeniu kosztorysu – co doprowadziło do niemożliwości uczestniczenia w nich. Tymczasem – zgodnie z art. 79 k.p.a. winien być powiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzonych dowodów. Podniósł też, iż organy administracji nie uwzględniły zmiany stanu faktycznego, która miała miejsce. Skarżący – stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – zgłosił zamiar wybudowania ogrodzenia od ulicy [...] – prostopadłej do ul. [...]. Ogrodzenie objęte zgłoszeniem nie zostało przez właściwy organ zakwestionowane. Co więcej, ogrodzenie to jest co do konstrukcji wysokości oraz użytego materiału identyczne z ogrodzeniem istniejącym od ul. [...], co do którego zostało wydane zaskarżone postanowienie. Zgłoszone ogrodzenie – od ul. [...] – przylega do ogrodzenia od ul. [...] i we fragmencie od ul. [...] jest położone w tej samej linii. Organ rozstrzygający o zabudowie nie znalazł podstaw do kwestionowania zabudowy ogrodzenia w linii od ul. [...], na warunkach identycznych do warunków, jakie spełnia istniejące ogrodzenie od ul. [...], objęte niniejszym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 229, poz. 1954) wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynność, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Organ – zgodnie z art. 128 § 1 u.p.e.a. doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Zgodnie z art. 128 § 2 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny wezwał zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Za niezasadny należy uznać zarzut, iż zobowiązanemu uniemożliwiono uczestniczenie w przeprowadzonych czynnościach dowodowych. W niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – nie przeprowadzano dowodu z opinii biegłego. Kwestionowany kosztorys sporządzony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta i stanowi on załącznik do postanowienia z dnia [...] października 2005 r. Stosownie do treści art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ pierwszej instancji nie powoływał biegłego tylko sam oszacował wysokość zaliczki, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i stanowiącym załącznik do postanowienia kosztorysie. Zauważyć trzeba, iż zaliczka ma ze swej natury charakter szacunkowy. Uiszczona opłata tytułem zaliczki nie jest opłatą ostateczną, nie przesądza o całkowitej wysokości kosztów związanych z podjęciem danej czynności. W związku z powyższym niecelowe – i sprzeczne z istotą zaliczki – byłoby ustalanie w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego – ostatecznej wysokości kosztów tego wykonania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w skardze do sądu skarżący nie kwestionował wysokości poszczególnych składników kwoty składającej się na zaliczkę ograniczając się do zarzutów dotyczących sposobu jej ustalenia. Tymczasem w kosztorysie stanowiącym załącznik do zaskarżonego postanowienia organ szczegółowo wskazał składniki zaliczki wskazując, jakie kwoty składają się na poszczególne czynności zmierzające do dokonania rozbiórki ogrodzenia – w kosztorysie wyróżniono opłaty związane z rozbiórką ogrodzenia murowanego (rozebranie ścian, filarów, kolumn wykonanych z cegieł na zaprawie cementowo-wapiennej), rozbiórką fundamentu pod ogrodzenie, elementów konstrukcji betonowo zbrojnych i wywiezieniem gruzu. Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, iż wysokości zaliczki została wystarczająco uzasadniona i uprawdopodobniona. Odnosząc się do zarzutu skargi, w którym skarżący podniósł, iż organy administracji nie uwzględniły zmiany stanu faktycznego, zważyć należało, iż stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestia zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia od ulicy [...] czy kwestia utrudnień związanych z wyjazdem z sąsiedniej posesji i podnoszone przez skarżącego zarzuty w tym zakresie w istocie sprowadzają się do oceny zasadności obowiązku wynikajacego z tytułu wykonawczego. Jako takie wykraczają one poza granice, jakie wyznacza przedmiot zaskarżonego postanowienia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym razie postępowanie w niniejszej sprawie zamieniłoby się w kolejną fazę postępowania orzekającego. W końcu kategorycznie stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie nie narusza art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 33 pkt 8 u.p.e.a. W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie grzywna została już raz nałożona. Stosownie do treści art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Niemożliwe i niecelowe byłoby zatem ponowne nałożenie grzywny na zobowiązanego. Co więcej – z zasady wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli organ ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 463/05, niepub. za R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas – Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz C. H. Beck Warszawa 2005 r., s. 46). W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił. /-/ Małgorzata Górecka /-/ Stanisław Małek /-/ Elwira Brychcy