II SA/Rz 948/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- II SA/Rz 948/04 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi K. i E. D. jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla Gminy Miasto – "Droga łącząca ul. P. z ul. S. wraz z uzbrojeniem i oświetleniem oraz określeniem zasad podziału na działkach Nr: 224/1, 284/4, 284/5, 284/6, 283/3, 283/4, 230/6, 230/7, 237, 240/1, 257, 258, 259/1, 263, 264, 273/2, 275/5, 275/4, 277 w obrębie 214 położonych w Rz.. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm./. W motywach decyzji organ odwoławczy nawiązał do uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 10.08.2004 r., w którym podano, że projektowana inwestycja będzie kontynuacją ulicy S., która jest ulicą gminną publiczną, więc zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, projektowaną drogę jako kontynuację ciągu ulicy S. zaliczono do dróg publicznych. Planowana inwestycja w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego "S. – N. P." oraz w planach obecnie opracowywanych, tj. "Ulica S. i W. S." przeznaczona była i jest pod drogę publiczną. W odwołaniu K. i E. D. zarzucili, że organ I instancji naruszył art. 21 Konstytucji RP oraz nie uwzględnił ich uzasadnionych żądań zgłaszanych w ich pismach. Stwierdzili, że nie wyrażają zgody na przeznaczenie działki 277 pod realizację drogi. Organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego "S. – N. P." utracił moc prawną z dniem 31.12.2002 r., zatem ustalenie lokalizacji inwestycji w drodze decyzji było uzasadnione. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek Gminy Miasto z dnia 9.06.2004 r., który z powodu kolizji /linii rozgraniczających/ planowanej inwestycji z opracowanymi obecnie planami "Ulica Sz." i "W. S., gdzie również przewidziano realizację dróg – został skorygowany w uzupełnionym wniosku z dnia 28.06.2004 r. Organ I instancji o wszczęciu postępowania zawiadomił pisemnie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie realizowana inwestycja. Dokonał również stosownego obwieszczenia informującego innych zainteresowanych o wszczęciu postępowania. W toku postępowania przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe z Okręgowym Urzędem Górniczym w K. – w odniesieniu do terenów górniczych /art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Nie przeprowadził uzgodnienia z zarządcą drogi. Zdaniem Kolegium takie uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. nie było w tym przypadku konieczne, bowiem zarządca drogi jest właśnie organ, który był właściwy do wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji. Organ odwoławczy powołał się w tej sprawie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.04.2001 r., sygn. akt OPK 26/00 stwierdzający, że jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska, to wówczas bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów w trybie art. 106 k.p.a. Prezydent Miasta w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, z późn. zm./ w granicach miasta jest zarządca wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Ponadto w oparciu o posiadane przez Gminę Miasto "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rz." uchwalone uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. przewidującym lokalizację planowanej inwestycji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usług publicznych lokalnych oraz drogi publicznej wydał kompletną decyzję w rozumieniu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja Prezydenta Miasta została doręczona inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz dokonano obwieszczenia o jej wydaniu. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnił, że art. 21 Konstytucji RP chroni własność i prawo dziedziczenia, natomiast wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wkracza w zakres prawa własności, gdyż decyzja Prezydenta Miasta nie ograniczyła w żaden sposób prawa własności odwołujących się. Nie zostali przecież pozbawieni możliwości zbycia nieruchomości, korzystania z niej, czy też używania. Przemawia za tym art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm./, gdzie wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko o tożsamym kierunku, choć w sprawie o innym zakresie przedmiotowym, jednakże mającym odniesienie do przedmiotowej sprawy, zostało nakreślone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.11.1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, którego teza stwierdza, że przeznaczenie gruntów stanowiących własność osób fizycznych i prawnych na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi ograniczenia prawa własności w szczególności norm wynikających z Konstytucji RP. Niezasadny jest także zarzut nieuwzględnienia propozycji ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi poza obszarem działki nr 277 /obręb 214/. Organy orzekają w oparciu o wniosek inwestora i w tym zakresie dokonują badania, czy przedstawiony projekt lokalizacji inwestycji odpowiada warunkom i zasadom zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Gdy projektowana inwestycja spełnia wszystkie przewidziane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi warunki, organ orzekający w sprawie nie ma kompetencji do zmiany planowanej lokalizacji inwestycji, czy też prawa odmowy ustalenia jej lokalizacji. Prezydent Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do zarzutów składanych przez skarżących. Sugerowana przez strony kwestia konieczności ustalenia zasad zbywania lub zamiany nieruchomości będącej ich własnością, nie może mieć miejsca w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/ skarżący K. i E. D., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzucili, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca i narusza art. 21 Konstytucji RP. Planowana droga ma przebiegać przez środek ich działki, na co absolutnie nie mogą się zgodzić. Dotychczasowe plany miejscowe utraciły swą ważność, a nowych planów jeszcze nie ma. Działka nr 277 stanowi ich własność i tylko jej właściciele powinni o niej decydować. Kolegium odwołuje się tylko do celu publicznego, natomiast nie uwzględnia uzasadnionych żądań skarżących zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodało, że zarzuty podniesione w skardze są takie same jak w odwołaniu, do których organ odwoławczy ustosunkował się w swojej decyzji. Dodatkowo nadmienił, że art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie akcentuje, że szeroko rozumiana decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Treść tego przepisu zamieścił organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga K. i E. D. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a jeżeli takiego nie ma w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Niesporna jest okoliczność, że dotychczasowy Miejscowy Plan Szczególny Zagospodarowania Przestrzennego "S. – N. P." utracił moc z dniem 31.12.2003 r. /na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p./. Nowego planu nie uchwalono. Przedmiotowa inwestycja, dokładnie określona w części opisowej uzasadnienia, jest inwestycją celu publicznego i wynika to z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2782/ w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W takim razie lokalizacja przedmiotowej inwestycji mogła nastąpić tylko w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to inwestycja o znaczeniu gminnym i organem właściwym do jej wydania był Prezydent Miasta /art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p./. Wnioskodawcą /inwestorem/ była Gmina Miasto Rz.. Sąd zastanawiał się, czy w takiej sytuacji Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Asumptem do tych rozważań był pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19.05.2003 r. /OPS 1/03 – ONSA Nr 4/2003, poz. 115/, odnoszący się do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i stwierdzający, że jeżeli przedmiotem zwrotu jest nieruchomość stanowiąca własność miasta na prawach powiatu, to wówczas prezydent tego miasta /sprawujący funkcję starosty/ podlega wyłączeniu na podstawie w/w przepisów. Zdaniem Sądu przytoczonego poglądu nie można rozciągać na wszystkie sprawy administracyjne, bo wówczas doszłoby do destabilizacji funkcjonowania administracji. Co najwyżej pogląd ten może odnosić się do spraw dotyczących sfery majątkowej gminy, a przedmiotowa sprawa nie ma sensu stricto takiego charakteru. Uzupełniony wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie administracyjnej nie było potrzeby załączania do wniosku raportu oddziaływania na środowisko, gdyż projektowana droga nie przekracza długości 1 km i z tej racji zgodnie z § 3 pkt 11 lit. g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. nr 179, poz. 1490/ - nie było obowiązku sporządzenia takiego raportu. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są wnioskodawca /inwestor/, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści na teren których rozciągać będzie się oddziaływanie zamierzonej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o wydanych postanowienia i decyzji kończącej postępowanie, organ prowadzący takie postępowanie zawiadamia na piśmie tylko inwestora i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie przebiegać inwestycja, zaś pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Taki sposób zawiadamiania stron był przez organ I instancji respektowany /k. 9, 10, 11, 15, 23 i 24 akt organu I instancji/. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji /art. 53 ust. 3 u.p.z.p./. Taka analiza /urbanistyczna/ została sporządzona przez K. P. – wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Architektów pod Nr [...] /k. 12 akt I instancji/. Wymieniona sporządziła również projekt decyzji /k. 13 akt I instancji/. Z analizy tej m. innymi wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, usług publicznych lokalnych i drogi publicznej. Projektowana droga ma przebiegać od ulicy S. przez tereny częściowo zabudowane i niezabudowane do nowobudowanego osiedla mieszkaniowego i połączy istniejącą ulicę S. /droga gminna/ z ulicą P.. W analizie podano, że planowana droga znajduje się w obszarze górniczym, gdzie obowiązują uwarunkowania wynikające z prawa górniczego. Projektowana droga ma być włączona do istniejącej ulicy S.. Zarządcą ul. S./droga gminna/ jest Gmina Miasto Rz.. Stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. – organ I instancji dokonał w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnienia projektowanej inwestycji z Okręgowym Urzędem Górniczym w K.. Organ współdziałający pozytywne stanowisko wyraził w postanowieniu z dnia [...].07.2004 r. Nr [...] /k. 20 akt organu I instancji/. Wskazane postanowienie doręczono skarżącym K. i E. D. w dniu 9.08.2004 r. Od tego postanowienia strony nie wnosiły zażaleń, zatem stało się ostateczne w dniu 31.08.2004 r. /k. 124 i 125 akt sądowych i oświadczenie skarżących złożone na rozprawie sądowej w dniu 5.09.2006 r./. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego /wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/, iż w tym przypadku nie było wymagane współdziałanie z Miejskim Zarządem Dróg i Zieleni, bowiem jest to jednostka organizacyjna Gminy Miasto, powołana przez radę tej Gminy do wykonywania w imieniu Gminy funkcji zarządcy drogi. Taki pogląd na tle ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139/ wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 9.04.2001 r., sygn. akt OPK 26/00 – ONSA Nr 4/2001, poz. 153/. Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko jest również aktualne na tle u.p.z.p. /art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy/. Projektowana inwestycja ma m. innymi przebiegać przez działkę 259/1, stanowiąca współwłasność Z. K. w ¾ części i K. P. /c. S. i K./ i tak to wynika z ewidencji gruntów według stanu na dzień 21.06.2004 r. /k. 8c akt organu I instancji/. W toku postępowania administracyjnego przesyłki kierowane do w/w współwłaścicieli wysyłane były na ten sam adres i były odbierane przez Z. K.. Na rozprawie sądowej /20.10.2005 r. – k. 41 akt sądowych/ Z. K. oświadczył, że był wnukiem K. P., która nie żyje od 36 lat. Dodał, że w Sądzie Rejonowym w Rz. toczy się postępowanie o zasiedzenie działki nr 259. Z nadesłanych przez USC i Z. K. odpisów skróconych aktu zgonu wynika, że K. P. z d. L. /córka A. i F./, ostatnio zamieszkała w Rz. przy ul. Sz. 5, zmarła w dniu 18.05.1969 r. /k. 45 i 56 akt sądowych/. Z. K. w piśmie z dnia 9.12.2005 r. /k. 55 akt sądowych/ oświadczył, że K. P., P. i P. – to ta sama osoba, a jej spadkobiercy nie żyją. W dziale II Kw Nr [...] /obejmującej działkę 259/4 powstałej z podziału działki 259/1/ jako współwłaściciele figurują Z., W. K. w ¾ częściach i K. z L. P. córka A. i F. w ¼ części. Pomijając rozbieżności co do tożsamości współwłaścicielki działki nr 259/1 trzeba stwierdzić, iż osoba będąca współwłaścicielką tej działki nie brała udziału w postępowaniu, albo decyzje były kierowane do osoby nieżyjącej. Tego rodzaju uchybienie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./ albo do stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a./. Jednakże w toku postępowania sądowoadministracyjnego zostało przedstawione Sądowi prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Rz. z dnia 26.04.2006 r., sygn. akt I Ns [...] stwierdzające, że Z. K. s. M. i J. nabył z dniem 20.05.1989 r. przez zasiedzenie udział w ¼ części prawa własności nieruchomości o nr. 259/1 o pow. 3 a 28m2, położonej w Rz. – S. II, objętej księgą wieczystą nr [...]. Postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratywny, zatem stwierdza tylko stan prawny, który istnieje z mocy samego prawa z chwilą upływu ostatniego dnia terminu, z którym według przepisów prawa materialnego łączy się nabycie własności przez zasiedzenie. Skoro Z. K. z dniem 20.05.1989 r. nabył udział w ¼ części do działki nr 259/1, zatem w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego był wyłącznym właścicielem tej działki. Wymieniony brał udział w postępowaniu administracyjnym. W takim stanie rzeczy komentowana kwestia nie ma wpływu na wynik sprawy. Rozważana inwestycja celu publicznego ma być częściowo realizowana na działce nr 277, o pow. 0,4931 ha, stanowiącej własność skarżących. Przebieg tej inwestycji ilustruje załącznik graficzny do decyzji organu I instancji z dnia 10.08.2004 r. Zarzuty podniesione w skardze i w toku postępowania sądowego były również podnoszone w toku postępowania administracyjnego i w odwołaniu. Art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia , a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak samo jak decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, ani też tego prawa nie ogranicza i taki wniosek można wyprowadzić z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./, zatem nie można mówić o naruszeniu powołanego przepisu Konstytucji RP. Zarzut, iż droga została zlokalizowana przez środek działki nr 277 również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ właściwy do rozpatrzenia wniosku inwestora nie jest władny do zmiany przebiegu drogi, jest związany granicami wniosku. Zadaniem organu jest tylko zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne przedstawione we wniosku jest zgodne z przepisami odrębnymi i w takim zakresie sprawa była rozpatrywana. Zarzut skarżącej podniesiony na rozprawie sądowej w dniu 25.05.2006 r. /k. 107/2/, iż zwracała się do wnioskodawcy o dokonanie zamiany działki nr 277 na działkę Gminy nr 265/2, ale jej propozycji nie uwzględniono, nie ma znaczenia prawnego, gdyż stosownie do art. 52 ust. 3 u.p.z.p., nie można uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Skoro zatem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, przeto na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, Sąd skargę oddalił.