IV SA/Wa 895/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006r. sprawy ze skargi E. R. i M. R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2002r. zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów Zakładu Opieki Zdrowotnej, o powierzchni zabudowy 793,75 m-, przy ul. [...] w S., na działkach nr [...], [...], [...] i częściowo [...]., położonych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej S., pod kilkoma - wymienionymi w nim - warunkami. Od powyższego aktu wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: E. R., J. O., R. R., M. R., M. R., A. R., R. R., E. P., I. P., J. P., A. B., S. M., W. M., D. M., G. K., S. K. i P. R. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r. Minister Zdrowia uchylił zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] października 2002r. i w tym zakresie zaopiniował pozytywnie wyżej opisany projekt decyzji. Na ten akt skargę do Sądu Administracyjnego wniósł M. R. Wyrokiem z dnia 7 maja 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Uznał za niezgodne z prawem wskazanie podmiotów wnoszących środek zaskarżenia jako "sąsiadów", bez wykazania konkretnych osób, które wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (a podpisało go 17 osób). Nadto, wskazał na nieustalenie, czy osoby te zachowały 7 dniowy termin do wniesienia wymienionego wniosku i czy mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy (po wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2004r.) Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla powyższej inwestycji. Akt ów wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżyli: E. P., I. P., J. P., E. R., M. R., A. B., B. N., L. N., W. C., M. J. i M. G. W rezultacie ich rozpoznania Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2004r., a postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2004r. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do: M. G., M. J., W. C., B. i L. N., A. B., albowiem stwierdził, iż wymienione osoby nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem uzgadnianej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny - w rezultacie rozpoznania skargi E. R. i M. R. od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004r. - wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004r. oraz ww postanowień umarzających postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż w zaskarżonym akcie i aktach go poprzedzających dopatrzył się naruszenia prawa, które musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Minister Zdrowia - wskutek uchylenia przez Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2004r. postanowienia z dnia [...] lutego 2003r. - powinien rozpatrzyć środki zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] października 2002r. Tymczasem organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. uzgodnił ponownie ten sam projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś - w wyniku rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymał je w mocy. Z kolei postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2004r. (których również stwierdzono nieważność) umorzył postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji Sąd uznał, iż Minister Zdrowia - rozpoznając sprawę jako "organ odwoławczy" - nie był uprawniony do orzekania co do jej istoty, lecz jedynie do rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniesionych od postanowienia z dnia [...] października 2002r.) i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 138 K.p.a., przy jednoczesnym zastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2004r. Minister Zdrowia - w efekcie rozpoznania sprawy po wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2006r. - postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. uchylił postanowienie z dnia [...] października 2002r. i w zakresie uchylonego aktu zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek [...], [...], [...] i częściowo [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów Zakładu Opieki Zdrowotnej o powierzchni zabudowy 739,75 m- pod wyszczególnionymi w nim warunkami. E. i M. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2006r. Podnieśli, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał - w rekreacyjno - turystycznej części miasta, 50 m od [...] - budowy szpitala ginekologiczno - położniczego. Inwestycja ta - ich zdaniem - zmieni charakter całej dzielnicy, a organ nie może interesowi prywatnego inwestora podporządkować lokalnej społeczności. Sąsiedztwo szpitala obniży wartość ich nieruchomości i standard zamieszkiwania. Zaskarżone, a zarazem już kolejne postanowienie Ministra Zdrowia wydane w tejże sprawie, jest repliką wcześniej uchylanych i brak w nim odniesienia się do stawianych wcześniej uwag mieszkańców. Skarżący nie podzielają stanowiska Ministra Zdrowia, zawartego w uzasadnieniu postanowienia, w kwestii że będą to obiekty lecznictwa uzdrowiskowego, w których prowadzone będą zabiegi zapobiegające chorobom przy użyciu właściwych wód leczniczych, klimatu i krajobrazu, a w szczególności wykorzystania właściwości leczniczej morza. Nadto zauważyli, iż inwestor przedstawia różne "wersje" inwestycji, w zależności jaki ma to wywołać skutek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego, z przyczyn które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 794/04. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2004r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004r., którym uzgodniono wnioskowaną inwestycję oraz postanowień z dnia [...] sierpnia 2004r. umarzających postępowanie odwoławcze. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Minister Zdrowia - będąc na tym etapie sprawy "organem odwoławczym" - nie był uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, lecz do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 138 K.p.a., przy zastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2004r., sygn. akt IV SA 1225/03. Innymi słowy Minister Zdrowia - jako organ rozpoznający sprawę, tym samym, stosownie do art. 153 P.p.s.a., związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedstawionym wyżej orzeczeniu Sądu - był zobowiązany do rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wytycznych wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2004r. Zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w ostatnim z wymienionych orzeczeń Sądu Administracyjnego organ miał ustalić jakie konkretnie osoby wniosły środek zaskarżenia od postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2002r., czy osoby te miały przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a następnie czy dochowały terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem organ ponownie dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. W kwestionowanym postanowieniu w dalszym ciągu wskazał jako wnioskodawców "postępowania zażaleniowego" sąsiadów, przy tym jeszcze błędnie stwierdził, iż postanowienie wydaje "po rozpatrzenia zażalenia", zamiast "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Takim sformułowaniem naruszył dyspozycję art. 124 K.p.a., zgodnie z którą postanowienie powinno zawierać m. in. oznaczenie stron lub strony albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Osoby fizyczne powinny być oznaczone co najmniej danymi personalnymi. Zaskarżone postanowienie narusza również art. 127 § 3 K.p.a., stanowiący iż od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez organ naczelny służy stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 K.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (wyrok SN z 11.04.1991r., III ARN 13/91; wyrok NSA z 26.10.1999r., IV SA 1693/97; wyrok NSA z 3.07.2001r., IV SA 610/99). Niezbędnym jest więc wykazanie, że podmiot który wnosi np. środek zaskarżenia posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., czyli jego interesu prawnego dotyczy zaskarżony akt administracyjny. Przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym również jego postępowaniu wypadkowym (jakim jest postępowanie uzgodnieniowe) stronami mogą być, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma być zlokalizowania planowana inwestycja. Poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie jest możliwe po dokładnym wskazaniu przez organ - czyli zgodnie z powyższymi wytycznymi - osób, których wnioski były przedmiotem rozpoznania. W dalszej zaś kolejności ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie uzasadnieniu wydawanego aktu. Niedopuszczalnym jest - jak to uczynił Minister Zdrowia - pominięcie omawianej kwestii, zwłaszcza w sytuacji, gdy poprzednio kontrolowanymi postanowieniami (choć wadliwymi) w stosunku do niektórych wnioskodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na brak przymiotu strony. W zaskarżonym postanowieniu sformułowanie, iż akt ten wydaje "po rozpatrzeniu zażalenia sąsiadów", wskazuje nie tylko na niezastosowanie się do wytycznych pierwszego wyroku wydanego w sprawie (z dnia 7 maja 2004r.), ale i daje podstawy do wnioskowania, iż wszystkich co złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał za strony postępowania, bez przedstawienia stanowiska w tym względzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Samo zgromadzenie - co wynika z akt sprawy - wypisów z ewidencji gruntów nie może zastąpić uzasadnienia. Również oparcie ustaleń odnośnie zachowania terminu do wniesienia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy na samych oświadczeniach stron - w ocenie Sądu - świadczy o niezachowaniu przez organ w tym względzie należytej staranności i dla przyjęcia, że środki zaskarżenia zostały wniesione w terminie - bez jednoczesnego braku podjęcia innych możliwych ustaleń w tym zakresie - jest niewystarczające. Stosownym byłoby przeprowadzenie w tym celu czynności wyjaśniających, np. uzyskania wyjaśnień właściwego urzędu pocztowego, czy reklamowania przesyłki (oczywiście mając na uwadze niezależność tej czynności od upływu czasu jaki nastąpił od jej doręczenia). Dopiero w zależności od wyniku przeprowadzonych ustaleń należy podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga kwestia zakresu wniosku o uzgodnienie, który nie precyzuje jakie działki gruntu mają być nim objęte. Tymczasem zaskarżone postanowienie opiniuje pozytywnie projekt decyzji dla działek nr [...], [...], [...] i częściowo [...], położonych w S., przy ul. [...], o powierzchni całkowitej 2959 m-, a wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera prośbę o wydanie decyzji tylko dla działki nr ewidencyjny [...], o tożsamym położeniu i powierzchni całkowitej co działki objęte zakresem postanowienia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien zastosować się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku, w konsekwencji wydać akt administracyjny odpowiadający wymogom z art. 124 K.p.a. W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak i naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. art. 152 - orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec braku wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania sądowego nie postanowiono w tym zakresie.