II GSK 57/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N.Z.O.Z. F.M.R.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/06 w sprawie ze skargi N.Z.O.Z. F.M.R.Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert w przedmiocie świadczeń zdrowotnych postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Niepublicznego N.Z.O.Z. F.M.R.Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 stycznia 2006 r. nr [...] Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi N.Z.O.Z. F.M.R.Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 stycznia 2006 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert, skargę oddalił. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. N.Z.O.Z. F.M.R.Ł. złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes Funduszu) od ogłoszonego w dniu 1 grudnia 2005 r. rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadzonego przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W konkursie, w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego na Tereni województwa łódzkiego, wybrano oferty konkurentów strony skarżącej. Decyzją z dnia 16 stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa), oraz art. 104 k.p.a. §1 Prezes Funduszu nie uwzględnił odwołania strony skarżącej, dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Organ stwierdził, iż w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a tym samym naruszenia interesu prawnego odwołującego się oferenta. Prezes Funduszu wskazał, że przyczyną niewybrania przez komisję konkursową oferty odwołującego się uczestnika postępowania było stwierdzenie, iż oferent ten nie zapewnia możliwości należytego wykonywania umowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. m.in. poprzez niewłaściwe zastosowanie, brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, niewezwanie strony do zapoznania się z całością zgromadzonego materiału, a także naruszenie § 3 pkt 2 szczegółowych materiałów informacyjnych w związku z art. 140 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że oferta odwołującego się nie spełnia wymagań dotyczących personelu, w sytuacji gdy oferent zgodnie z wymogami konkursowymi zapewniał o gotowości całości zgłoszonego personelu do świadczenia pracy na rzecz oferenta od dnia realizacji zawartej umowy. W odpowiedzi na skargę Prezes Funduszu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Sąd oddalił skargę. Uznał bowiem, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 7, art. 77, art. 8, art. 10 k.p.a. Zdaniem Sądu to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania prawidłowości swojej oferty a nie na Prezesie Funduszu. W skardze kasacyjnej N.Z.O.Z. F.M.R.Ł. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca w podstawach skargi kasacyjnej wskazała naruszenie prawa materialnego i procesowego (art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.) a mianowicie: 1) art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2004 Nr 210 poz. 2135) (dalej: ustawa o świadczeniach) i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004, Nr 273, poz. 2719) w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie za prawidłowe zachowanie organu administracji polegające na usankcjonowaniu rażącego naruszenia w toku procedury konkursowej zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji; 2) art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądanie od oferenta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych spełnienia wymagań co do posiadania personelu na dzień składania oferty nie stanowi niedopuszczalnej zmiany kryteriów konkursu w toku postępowania konkursowego, podczas gdy w warunkach konkursu brak jest zapisu nakazującego spełnienie tych wymagań na dzień złożenia oferty a jedynie zobowiązanie oferenta do złożenia oświadczenia o spełnieniu takich wymagań na dzień rozpoczęcia udzielania świadczeń; 3) art. 132 ust. 2 w związku z art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez ich niezastosowanie wbrew oczywistej treści sporządzonej przez NFZ listy rankingowej, zgodnie z którą oferta skarżącego, spełniająca warunki określone w art. 148 ustawy o świadczeniach otrzymała najwięcej punktów, co winno skutkować wyborem oferty skarżącego jako najkorzystniejszej; 4) art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 kpa oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym: a) zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa); b) zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa); c) zasady czynnego udziału stron (art. 10 kpa); 5) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu skarżonej decyzji z dnia 16 stycznia 2006 r. przepisów prawa wymienionych w pkt. 4petitum skargi; W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej powtarzając argumentację zawartą w wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane. Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8). Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Prezesa Funduszu, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji). Z przepisu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 powołanej ostatnio ustawy). Od decyzji podjętej w trybie k.p.a. przysługuje odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.) bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a więc organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego skarga na decyzję Prezesa Funduszu wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O prawidłowości przyjętego powyżej stanowiska świadczy także ta okoliczność, że w art. 154 ust. 6 ustawy wskazano, iż decyzja Prezesa Funduszu o której mowa w tym przepisie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Należy zauważyć, że generalnie rzecz biorąc rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie. Zważywszy, iż w doktrynie podnosi się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej jest w istocie środkiem równoważnym do odwołania, nadanie decyzji Prezesa Funduszu na mocy ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności, dowodzi, że od takiej decyzji przysługuje środek zaskarżenia – tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.