II SA/Go 337/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej ustawa o samorządzie gminnym- złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy przez Urząd Gminy. Zaskarżonej uchwale – zwanej dalej regulaminem - zarzucono istotne naruszenie art. 6 ust. 6 i art. 19 ust.2 pkt 1,5,7 ustawy z dnia 07 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72 poz.747 ze zm.) –dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę- wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego, regulamin jest aktem prawa miejscowego i dotyczy wszystkich przedsiębiorców na terenie gminy, których definicję zawiera art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i wszystkich odbiorców usług z terenu gminy. W uzasadnieniu wskazano, że regulamin winien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług określone w art. 19 ust. 2 pkt 1do 9 ustawy o zaopatrzenie w wodę. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż sprawy wymienione w pkt 1-9 stanowią obligatoryjne elementy każdego uchwalonego przez organ stanowiący gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zdaniem skarżącego regulamin nie zawiera wszystkich wymaganych ustawowo uregulowań. Rada nie unormowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. W § 6 ust. 2 -4 rada odsyła do umowy oraz powszechnie obowiązujących przepisów. Kwestie te wynikać powinny z regulaminu. Zdaniem skarżącego brak jest również uregulowań dotyczących technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczania wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Z uwagi na brak w regulaminie wszystkich elementów wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, regulamin ten istotnie narusza wymieniony przepis, jak również reguły tworzenia prawa w zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, które to na mocy art. 143 stosuje rada gminy odpowiednio przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Zdaniem organu w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego zamieszczone są przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego upoważnienia do regulowania określonych spraw oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji danego organu. Skarżący wskazał również, że uchwała w § 4 ust. 4 narusza w sposób istotny treść art. 6 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. W uchwale wskazano, że dostawca może zawrzeć umowy także z osobą korzystającą z lokalu położonego w budynku wielolokalowym. Z brzmienia natomiast art. 6 ust. 6 wynika obowiązek zawarcia umowy, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w ust. 6 pkt 1-7 tego przepisu. Nie stanowi więc to decyzji uznaniowej dostawcy. Zdaniem skarżącego również istotnym naruszeniem ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest również zapis § 35 ust.4 regulaminu, w którym to rada zobowiązuje odbiorcę usług do opomiarowania dodatkowych ujęć wody oraz do zainstalowania i utrzymania anty-skażeniowych zaworów zwrotnych zgodnie z obowiązującymi Polskimi Normami. Nałożenie na odbiorców usług kanalizacyjnych, korzystających z własnych ujęć wody, obowiązku instalowania wodomierzy na tych ujęciach wykracza poza regulację art. 27 ust. 6 ustawy, który przewiduje obowiązek montażu dodatkowego wodomierza wyłącznie w przypadku ustalenia ilości wody zużytej bezpowrotnie. Ustalenie ilości odprowadzanych ścieków, w przypadku braku wodomierzy, winno odbywać się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8 poz. 70). Ponadto wskazano, iż ustawa nie zna pojęcia "anty-skażeniowych zaworów zwrotnych". Zdaniem skarżącego, jedynie art. 10 ustawy nakłada obowiązek instalowania specjalistycznych urządzeń, jednakże wyłącznie w odniesieniu do dostawców ścieków przemysłowych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ nie podzielił przedstawionych w skardze zarzutów i argumentów na ich uzasadnienie. Zdaniem Gminy § 1 regulaminu nie narusza art. 19 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albowiem zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków na terenie Gminy zajmuje się tylko Urząd Gminy i żadne inne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie prowadzi działalności w tym zakresie. Ponadto na mocy art. 16 b pkt 5 ustawy istnieją podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie tej działalności przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazano, że minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków unormowany jest w § 6 ust. 1 regulaminu. Według Gminy, regulamin nie może ustalać minimalnej ilości wody ponieważ zależy to od indywidualnego zapotrzebowania odbiorcy, stąd też odesłanie w ust. 2 § 6 do umowy. Zdaniem organu wymagane ciśnienie wody oraz jakościowe wymagania wody do spożycia przez ludzi są przedmiotem uregulowań powszechnie obowiązujących przepisów prawa to brak jest podstaw do regulowania tych kwestii w regulaminie. Ponadto z zasad techniki prawodawczej jak również z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika zakaz powtarzania w uchwałach rady przepisów innych aktów normatywnych. Z tego też względu zdaniem organu odniesienie się w § 6 ust. 3 i 4 regulaminu do takich przepisów nie stanowi o naruszeniu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Gminy w regulaminie nie brakuje również uregulowań dotyczących technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Są one ujęte w treści § 22 regulaminu. Zdaniem organu uregulowany jest również sposób postępowania w przypadku nie dotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczania wody i wprowadzanych do sieci ścieków. Powyższe sprawy regulują § 8,9,27,28 regulaminu. Gmina zgodziła się z zarzutem, że ze sformułowania § 4 ust. 4 regulaminu nie wynika obowiązek zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu położonego w budynku wielolokalowym w przypadku spełnienia warunków określonych w pkt 1 -7 . Jednocześnie w § 30 regulaminu wskazano, że dostawca ma prawo odmówić zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, gdy wnioskodawca nie spełni warunków określonych w art. 6 ustawy. Tak więc zdaniem Gminy w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 6 – brak będzie podstaw do odmowy zawarcia przez dostawcę przedmiotowych umów. Zdaniem Gminy zapis § 35 regulaminu nie narusza ustawy o zaopatrzeniu w wodę, gdyż przepis art. 19 ust. 2 ustawy wskazuje, że delegacja ustawowa do określenia w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług ma charakter otwarty. Z uwagi na specyfikę wiejską Gminy, zachodziła konieczność uregulowania możliwości zachowania własnego źródła wody ze studni przydomowych przez obecnych odbiorców wody z sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wymaga to nałożenia obowiązku zabezpieczenia umożliwiającego wtórne zanieczyszczenie wody w sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę poprzez montaż zwrotnych zaworów antyskażeniowych zgodnie z obowiązującymi Polskimi Normami. Z tego względu jak i w celu prawidłowego ustalenia opłat za odprowadzanie ścieków nałożono obowiązek opomiarowania ilości pobranej wody z własnego ujęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała narusza art. 6 ust 4 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Sąd jednak nie podziela wszystkich zarzutów wskazanych w skardze. Wskazać należy, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (..)- art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę – zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wykonywanie zadań własnych gminy związane jest z gospodarką komunalną gminy. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej dopuszcza swobodę wyboru sposobu prowadzenia oraz form organizacyjno-prawnych wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Można wyróżnić następujące sposoby prowadzenia gospodarki komunalnej: prowadzenie tej działalności w określonych formach organizacyjno-prawnych ("samoistnych" i "niesamoistnych"), jak i powierzenie wykonywania przedmiotowych zadań na podstawie umów cywilnoprawnych osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych – z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych lub przepisów o zamówieniach publicznych. Do form organizacyjno-prawnych prowadzenia gospodarki komunalnej o charakterze "niesamoistnym" tj. nie wyodrębnionych ze struktury jednostek samorządu terytorialnego, działające w ramach ich osobowości prawnej należy zaliczyć takie formy jak zakłady budżetowe, jednostki budżetowe czy też gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne, których zakres działania określa ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz.2104). Samorządowe jednostki budżetowe działają w ramach osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Charakter gospodarki jednostek budżetowych sprawia, że ta forma organizacyjno-prawna ma marginalne znaczenie dla wykonywania zadań jednostek samorządowych o charakterze gospodarczym. Przykładem wykorzystania tej formy organizacyjno-prawnej są: urzędy, szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze, instytucje kultury, itp. Wykorzystywanie do realizacji zadań własnych gminy jednostek budżetowych jest jednak dopuszczalne. Taką jednostką jest również urząd gminy. Z definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że pod pojęciem "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" kryje się również jednostka organizacyjna gminy zajmująca się zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, jak również urząd gminy, jeżeli gospodarką wodno-kanalizacyjną zajmują się jego pracownicy. Jeżeli jednostka samorządu wykonuje zadanie własne w oparciu o własną jednostkę budżetową może wskazać ją jako dostawcę usług zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ponadto zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ponadto na mocy przepisu art. 17 b pkt 5 ( a nie art. 16 b pkt 5 jak wskazała Gmina) wymienionej ustawy - wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, § 1 regulaminu nie narusza przepisu art. 2 pkt 4 oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W odniesieniu do wskazywanego przez skarżącego braku uregulowań ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych ścieków, zgodzić się należy z Gminą która wskazuje, iż w tym zakresie uregulowania znajdują się w treści § 8, § 9, § 27 oraz § 28 regulaminu. Z treści przywołanych § regulaminu wynika sposób postępowania dostawcy w przypadku niedotrzymania ciągłości usług – obowiązek zawiadamiania o planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawach, przypadki przerw w dostawach bez zawiadamiania, obowiązek zapewnienia zastępczego punktu poboru wody. Przywołany na wstępie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) stanowi katalog otwarty praw i obowiązków zarówno przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego jak i odbiorcy usług. Zapis § 35 ust.4 regulaminu stanowi " w przypadku posiadania i korzystania z dodatkowego ujęcia wody Odbiorca usług zobowiązany jest do jego opomiarowania oraz do zainstalowania i utrzymania anty-skażeniowych zaworów zwrotnych zgodnie z zobowiązującymi Polskimi Normami". W przypadku gdy odbiorca nie czerpie wody z ujęcia na wodociągu, natomiast zużytą wodę z własnego ujęcia odprowadza do kanalizacji, dostawca usług ma prawo zażądać podjęcia czynności mających na celu ustalenie ilości ścieków faktycznie odprowadzonych do kanalizacji, z uwagi na konieczność prawidłowego rozliczenia odbiorcy usług kanalizacyjnych. Dostawcę usług w takim wypadku nie można zobowiązywać do rozliczenia według przeciętnych norm zużycia wody. Na mocy art. 27 ust. 4,5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Przepisy ustawy nie przewidują sytuacji w której odbiorca usług korzysta z własnego ujęcia wody, a ścieki odprowadza do zbiorczej sieci kanalizacyjnej. Przepisy ustawy również nie wprowadzają zakazu w zakresie nałożenia w takim wypadku na odbiorcę obowiązku "opomiarowania" zużycia wody z własnego ujęcia. Odnosząc się natomiast do nałożonego obowiązku założenia zaworów anty-skażeniowych wskazać należy, że uchwałodawca winien używać w aktach prawa miejscowego sformułowań oraz zwrotów jasnych i zdefiniowanych. Brak precyzji w określeniu obowiązków powoduje z reguły brak ich realizacji. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm./ Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego / ust. 1 /. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze dotyczący obowiązku zawarcia w uchwalonym regulaminie w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy wszystkich wymienionych w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę elementów. Brak któregokolwiek z nich oznacza, iż uchwała jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale brak jest określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie można zgodzić się z poglądem Gminy, prezentowanym w odpowiedzi na skargę w tym zakresie. Minimalny poziom świadczonych usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ogranicza się do określenia minimalnej ilości dostarczanej wody. Określenie w § 6 regulaminu, iż "dostawca ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków" – nie spełnia wymogu określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Co więcej zapis ten jest powtórzeniem przepisu art. 5 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust.6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, Sąd również podziela stanowisko zaprezentowane w skardze. Przepisy ustawy nie dają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu uznaniowości w zakresie możliwości wyboru uprawnionych do zawarcia umów. Błędnego sformułowania nie może sanować zapis § 30 regulaminu. Zapis § 30 regulaminu stanowi iż "dostawca ma prawo odmówić zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzenie ścieków, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 6 ustawy". Jednakże z zapisu przywołanego § 30 regulaminu nie wynika, że dotyczy on wnioskodawcy określonego w przepisie art. 6 ustawy, a odnosi się bezpośrednio tylko do części dotyczącej określonych tam warunków. Natomiast krąg wnioskodawców o zawarcie umowy określa § 4 regulaminu. Zapisy regulaminu winy być jasne i nie powinny stwarzać wątpliwości interpretacyjnych przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy o usługę. Z tego też względu, zdaniem Sądu, § 4 ust. 2 regulaminu narusza przepis art. 6 ust. 4 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Sąd zgadza się również z oceną, iż zaskarżony regulamin nie zawiera technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Przywołany przez Gminę § 22 regulaminu nie zawiera określenia technicznych warunków które umożliwiają dostęp do usług. Powyższe stanowi naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Mając powyższe na względzie na mocy przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.) orzeczono o nieważności zaskarżonej uchwały. Na mocy art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, iż uchwała nie podlega wykonaniu.