I SA/Ol 255/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Skrzynecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Pierechod (spr.) Asesor WSA Renata Kantecka Protokolant Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 września 2006r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zmiany budżetu miasta na 2005r. w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych oddala skargę E. P., powołując się na art. 52 § 4 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła w dniu 29.04.2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na: 1. uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2004r. nr "[...]" w sprawie budżetu miasta na 2005r. w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych (zał. Nr 10 "Dotacje do niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w 2005 r.), 2. uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 października 2005r. Nr "[...]" w sprawie zmiany budżetu na 2005r. w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych (zał. Nr 6 "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w 2005r.). Podniosła, iż powyższe uchwały naruszają prawo, tj. art. 90 ustawy o systemie oświaty i wniosła o stwierdzenie ich nieważności w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych. Zarzuciła, iż Rada Miejska ustalając wysokość dotacji jednostkowych dla przedszkoli niepublicznych, podjętymi uchwałami potwierdza nieprawdę przez stwierdzenie, że stanowią one 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwoty dotacji jednostkowych są zaniżone i ich wysokość pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Według skarżącej z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że podstawę do liczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych stanowi wydatek bieżący ponoszony w przedszkolach miejskich zaplanowany w budżecie miasta, a nie wydatek bieżący miasta zaplanowany na część wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach. Podniosła, że przedszkole "[...]", które prowadzi, otrzymało w 2005r. dotację jednostkową w wysokości 64% ustalonych budżecie miasta wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, a nie 75 % jak stanowi § 2 pkt 3 uchwały nr "[...]" z dnia 29 lipca 2001r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publiczny z późniejszymi zmianami oraz z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Powyższe wynika z faktu, że wydatki bieżące w przedszkolach miejskich w minionym roku zaplanowano w budżecie miasta na kwotę 1.718,919 zł, co przy 388 dzieciach w przedszkolach miejskich daje dotację jednostkową do przedszkoli niepublicznych w wysokości 276,73 zł ponieważ taka kwota stanowi 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Tymczasem w przyjętym na rok 2005 budżecie wysokość dotacji ustalono na 253,15 zł a po zmianie na 238,92 zł. Nadto stwierdziła, że w Gminie Miejskiej "[...]" istnieje różna interpretacja obowiązujących przepisów określających wydatek bieżący ponoszony w przedszkolach miejskich. Do końca 2004r. podstawy liczenia dotacji nie stanowił wydatek bieżący miasta lecz część wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach miejskich wg obowiązującej klasyfikacji wydatków budżetowych. Przekształcenie jednostek w zakłady budżetowe spowodowało zmianę zasad. Okazało się, że podstawę naliczenia dotacji stanowi wydatek bieżący miasta. Obowiązujące przepisy nie zmieniły się, a zaplanowaną uprzednio dotację zmniejszono. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w jej imieniu wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, iż żądanie uznania przedmiotowych uchwał za niezgodne z prawem oraz stwierdzenia ich nieważności nie zostało poparte żadnymi merytorycznymi zarzutami. Zauważył, iż z argumentacji skarżącej wynika, że w istocie nie kwestionuje ona samych uchwał, a sposób ich wykonania. Zaznaczył ponadto, że dotacje do przedszkoli niepublicznych realizowane są zgodnie z art. 90 ust. 4 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz uchwały Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia 29 listopada 2001r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych, zmienionej uchwałą Nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2004r. Na podstawie wymienionych przepisów oraz uchwał Rada Miejska wyliczała dotacje przekazywane przedszkolom niepublicznym. Żadna z powołanych uchwał nie była kwestionowana przez organy nadzoru nad działalnością gminy, podobnie jak i wykonanie budżetu za 2005r. W związku z tym Rada Miejska uznała skargę skarżącej za bezzasadną. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nastąpiło rozdzielenie spraw dotyczących zaskarżonych dwóch uchwał. Skardze na uchwałę opisaną w punkcie 1 nadano sygnaturę akt "[...]", a skardze na uchwałę opisaną w punkcie 2 - sygn. akt "[...]". W związku z nie uiszczeniem wpisu do sprawy o sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 17 lipca 2006r. odrzucił skargę. W związku z powyższym do rozpoznania pozostała sprawa oznaczona sygnaturą "[...]", tj. ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej "[...]" z dnia 21 października 2005r. nr "[...]" w sprawie zmiany budżetu na 2005r. w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych (zał. Nr 6 "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowo-wychowawczych w 2005r.). Rozpoznając zatem sprawę w określonym wyżej zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca powyższy wymóg spełniła. Pismem z dnia 16 grudnia 2005r. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego m.in. uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej "[...]" z dnia 21 października 2005r. w sprawie zmiany budżetu miasta na 2005r., w której w załączniku nr 6 ustalono dotacje dla przedszkoli niepublicznych w ogólnej kwocie 896.400 zł oraz kwotach jednostkowych w wysokości 238,92 zł na jedno dziecko pełnosprawne oraz 961,62 zł na dziecko niepełnosprawne. Trzeba zauważyć, że innym pismem z tego samego dnia wniosła skargę na działanie Burmistrza Miasta "[...]" , któremu zarzuciła nie realizowanie uchwały budżetowej w części dotyczącej dotowania przedszkoli niepublicznych. Jest to o tyle istotne, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2006r. nr "[...]" stanowi odpowiedź nie tyle na zarzut naruszenia prawa przez uchwałę w sprawie zmiany budżetu miasta na 2005r. co na skargę na działanie Burmistrza i bezpośrednio nie odnosi się do argumentów przedstawionych w wezwaniu. Uchwała ta została doręczona skarżącej w dniu 6.04.2006r. Zważywszy, że skarżąca była, w okresie od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na działanie Burmistrza informowana o przedłużającym się terminie załatwiania jej zarzutów, a pismem z dnia 14.03.2006r. powiadomiona o tym, że sprawa będzie rozpatrywana na sesji Rady Miejskiej w dniu 31 marca 2006r. Sąd uznał, że skarga została złożona w terminie określonym w art.53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Miała bowiem prawo oczekiwać, że udzielona uchwałą Rady Miejskiej odpowiedź będzie odnosić się do zarzutów odnośnie uchwał budżetowych a nie tylko kwestii ich wykonywania przez Burmistrza. Odnosząc się do zarzutu o niezgodności z prawem części uchwały Rady Miasta z dnia 21 października 2005r. Sąd stwierdza, ze nie jest on uzasadniony. W myśl art.90 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. nr 256, poz.2578 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2005r. niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mają charakter podmiotowy, co wynika nie tylko z tego przepisu ale również z art.69 usty.4 pkt 2 i art.73 ust.1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2003r. nr 15, poz.148 ze zm.) Stosownie natomiast do art.90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej, niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, po spełnieniu określonych dalej w tym przepisie warunków przez osobę prowadzącą przedszkole publiczne. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska uchwałą nr "[...]" z dnia 29 listopada 2001r. zmienioną uchwałą nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2004r. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art.90 ust.2-3 tej ustawy. Zgodnie z § 1 ust.1 tej uchwały - dotacja dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów udzielana jest w minimalnej wysokości określonej w przepisach. § 1 ust.2 wymienionej uchwały stanowi, że maksymalna kwota dotacji określana będzie w planie budżetowym na rok następny .... W § 2 ust.1 uchwały ustalono sposób wyliczenia miesięcznego wydatku bieżącego ponoszonego w przedszkolach publicznych na jednego ucznia według wzoru, przyjmując za podstawę współczynnik Wr - wydatki bieżące ustalone w budżecie Miasta "[...]" ponoszone w przedszkolach publicznych a w ust.2 § 2 wskazano, że wysokość dotacji ulega zmianom wraz ze zmianami współczynnika Wr. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno z treści powyższej uchwały jak i z określonych w powołanej ustawie o finansach publicznych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, a w szczególności określonej tą ustawą konstrukcji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynika obowiązek zamieszczenia w budżecie kwoty dotacji i wykazu jednostek, dla których dotacje zaplanowano. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, jak należy rozumieć użyte w art.90 ust.2 b ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % "ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" w sytuacji, gdy przedszkole publiczne prowadzone jest w formie zakładu budżetowego. Trzeba tu wskazać, że zgodnie z art.5a ust.2 w związku z art.5 ust.5 ustawy o systemie oświaty zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w przedszkolach jest obowiązkowym oświatowym zadaniem własnym gmin, a na ich prowadzenie gminy przeznaczają środki własne. Ustawodawca pozostawił zatem gminom swobodę wyboru form organizacyjno-prawnych stanowiąc w art.79 ust.1 ustawy, iż przedszkola ... zakładane i prowadzone przez te jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. W myśl art.79a przedszkole publiczne, będące zakładem budżetowym pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe, o których mowa w art.5a ust.2. W myśl art.79 ust.1b ustawy do tych dotacji nie stosuje się ograniczenia (że nie mogą przekraczać 50 % wydatków zakładu budżetowego) wynikającego z art.19 ust.10 ustawy o finansach publicznych. Zważywszy na określone w rozdziale 3 Działu I ustawy o finansach publicznych formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych należy stwierdzić, że użyte w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty sformułowanie "ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia" odnosi się do sytuacji, w której gminne przedszkole publiczne prowadzone jest w formie jednostki budżetowej. Tylko bowiem w odniesieniu do takiej jednostki w budżecie danej gminy ustalone są wydatki przedszkola (a dochody wpływają do budżetu) z wyłączeniem wydatków ujętych w planie środków specjalnych (które mogły być tworzone wg art.79 ust.2, obowiązującego do 30.12.2004r.). Ustawodawca nie wskazał więc wprost sposobu ustalania podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych w sytuacji, gdy gmina prowadzi przedszkola publiczne wyłącznie w formie zakładów budżetowych. Stosownie do art.109 ust.2 ustawy o finansach publicznych uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok kalendarzowy budżet gminy jest rocznym planem: 1) dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, 2a) przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych, 2b) funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego. Z treści tego przepisu wynika, że wydatków ustalonych w budżecie gminy nie można wprost utożsamiać z wydatkami ustalonymi w planie finansowym zakładu budżetowego. Oczywistym jest, że w planie finansowym przedszkola funkcjonującego w formie zakładu budżetowego wydatki odpowiadają przychodom, pozyskiwanym nie tylko z opłat stałych za uczęszczanie dziecka do przedszkola publicznego ale także z opłat za wyżywienie i ewentualnie inne usługi świadczone przez to przedszkole. W praktyce z reguły dla opłat za wyżywienie i innych usług w przedszkolach będących jednostkami budżetowymi tworzone były środki specjalne, zatem nie znajdowało to odzwierciedlenia w wydatkach przedszkola ustalanych bezpośrednio w budżecie gminy. Podkreślić bowiem należy, że zadaniem własnym gminy jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki. Ponadto, stosownie do art.19 ust.2 ustawy o finansach publicznych plan finansowy zakładu budżetowego może obejmować nie tylko wydatki bieżące ale również wydatki inwestycyjne. Zaliczenie zatem do szeroko pojętego budżetu gminy, jako jego części składowej - planu finansowego przedszkoli publicznych, w którym podano globalne kwoty przychodów i wydatków, przewyższających kwoty przewidzianych w budżecie dotacji na przedszkola publiczne, nie uzasadnia przyjęcia, że te wydatki powinny być podstawą naliczania dotacji na przedszkola niepubliczne. Z reguły każda gmina, podejmując uchwałę o zmianie formy organizacyjno-prawnej prowadzonych przez siebie przedszkoli, z jednostek budżetowych na zakłady budżetowe ma na celu zmniejszenie przeznaczanych na ich utrzymanie wydatków budżetu. W ocenie Sądu w normie ustanowionej w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty chodzi o to, by środki przeznaczane z budżetu gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych nie odbiegały więcej niż o 25 % od środków przeznaczanych z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina natomiast w ramach swoich kompetencji i możliwości może finansować przedszkola w sposób równorzędny. Ustalenie zatem w załączniku nr 6 do uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia 21 października 2005r. w sprawie zmiany budżetu na 2005r. stawek jednostkowych dotacji dla przedszkoli niepublicznych w kwotach stanowiących 75 % dotacji ustalonych w budżecie Miasta dla przedszkoli publicznych, w przeliczeniu na jedno dziecko, nie narusza art.90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.