I OSK 363/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 Września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wa 709/05 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia różnicy w odprawie i ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego postępowania Wyrokiem z 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 709/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Dyrektora Departamentu [...] MON z [...], w przedmiocie odmowy wypłacenia różnicy w odprawie i ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję błędnie zastosował przepis art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U Nr 179, poz. 1750), z treści którego wynika, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem l lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. W konsekwencji wypłacając skarżącemu odprawę i ekwiwalent za niewykorzystany urlop i urlop dodatkowy, jako podstawę wskazał przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693), które straciły moc obowiązującą w dniu l lipca 2004 r. W ocenie Sądu sprawa zakończona decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] Dyrektora Departamentu [...], jest odrębną sprawą wywołaną wnioskiem skarżącego z dnia 30 września 2004 r. Wobec powyższego przedmiotowa decyzja powinna być wydana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W dacie złożenia wniosku (30 września 2004 r.) i wydania decyzji przez organ I instancji ([...]), obowiązywały przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Podkreślono, że żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej, który według swojej oceny nie otrzymał wszystkich należności pieniężnych, może wystąpić z wnioskiem o ich wypłatę. Skarżący był żołnierzem zawodowym, pełniącym służbę wojskową na zasadach ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Żołnierzom zawodowym zwolnionym z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa, uposażenie oraz inne należności związane ze zwolnieniem ze służby według zasad określonych poprzednio w ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, a obecnie w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wobec ppłk rez. K. P. nie będą miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r., ponieważ art. 6 ust. l pkt l określa, że żołnierzami zawodowymi są żołnierze powołani do zawodowej służby wojskowej i pełniący tę funkcję na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej lub kontraktu napełnienie służby terminowej, ponieważ przepis ten określa nowy sposób powoływania do służby wojskowej. Jednak nie można pominąć treści art. 19 ustawy, który otwiera rozdział zatytułowany "Przebieg służby wojskowej". Przepis ten wymienia, że żołnierz zawodowy może pełnić służbę również w rezerwie kadrowej, w dyspozycji i wówczas również jest żołnierzem zawodowym. Wobec tego, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy straciły moc obowiązującą z dniem l lipca 2004 r. do żołnierzy zawodowych, będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zarówno w stosunku do żołnierzy na stanowisku w jednostce wojskowej, jak i żołnierzy pozostających w dyspozycji. Do dnia 30 września 2004 r. skarżący był żołnierzem zawodowym pozostającym w dyspozycji., wobec tego miały do niego zastosowanie przepisy ustawy 11 września 2003 r. o służbie woskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uposażenie wypłacone w ostatnim miesiącu służby jest uposażeniem należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku. W stosunku do skarżącego to uposażenie zostało wypłacone na podstawie art. 178 ust. l nowej ustawy, a konsekwentnie inne należności powinny być obliczone i wypłacone również na podstawie obowiązującej ustawy. Na marginesie wskazać należy, że wydając decyzję Nr [...] z dnia 24 września 2004 r. w przedmiocie przyznania nagrody, Minister Obrony Narodowej nie miał wątpliwości i zastosował wobec skarżącego art. 85 ust. l pkt l ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wobec tego, że do dnia 30 września 2004 r. ppłk rez. K. P. był żołnierzem zawodowym, powinny mieć do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. W konsekwencji zaskarżona decyzja powinna być wydana w oparciu o przepis art. 94 ust. 1 - 3 i 97 wyżej cytowanej ustawy. Powyższe stanowisko znajduje również poparcie w funkcjonującej w doktrynie zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy. Za stosowaniem wyżej cytowanej zasady przemawia potrzeba jak najszybszego poddania stosunków prawnych przepisom nowej ustawy, jako lepiej dostosowanym do aktualnego układu stosunków, przemawia również wzgląd praktyczny, polegający na uniknięciu stosowania przez dłuższy okres czasu obok siebie dwóch ustaw, starej i nowej. W razie wątpliwości zawsze należy stosować ustawę nową. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej wydano decyzję, nie bez podstawy prawnej, ale zastosowano niewłaściwą podstawę prawną, dlatego nie zachodzą podstawy dla stwierdzenia jej nieważności, tylko do jej uchylenia. Skargę kasacyjną od tego wniósł Minister Obrony Narodowej, zaskarżając go w całości. Opierając skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że sprawa przyznania ppłk. rez. K. P. należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest odrębną sprawą administracyjną, nie związaną z prowadzoną z wniosku skarżącego sprawą jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, w związku z tym uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie przyznania należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ma zastawania przepis art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniesiono, że wejście z dniem 1 lipca 2004 r. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wymagało uregulowania spraw będących, w dniu jej wejścia w życie, w toku. Dostrzegając, że przepis intertemporalny jest niezbędny jako podstawa prawna decyzji wtedy, gdy ustawodawca chce odstąpić od ogólnej zasady mówiącej, że przy rozstrzyganiu sprawy należy stosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie jej wydania, w art. 169 tego aktu normatywnego postanowiono, że sprawy wszczęte lecz niezakończone ostateczną decyzją przed jej wejściem w życie, prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Powyższy zapis ustawowy był odzwierciedleniem postulatów zgłaszanych przez środowisko wojskowe i spełniał oczekiwania tej części kadry zawodowej, która nie znajdując satysfakcji w nowych warunkach pełnienia służby wojskowej oraz nowych regulacji świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem z tej służby, wypowiadała stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Celem tego przepisu było umożliwienie tej grupie kadry zawodowej odejście ze służby, niezależnie od tego czy stosunek służbowy był rozwiązany na skutek wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza czy też inicjatorem procesu zwolnienia był organ wojskowy, nie pogarszając ich sytuacji prawnej wynikającej z dotychczas obowiązujących przepisów ustawowych, w tym również dotyczących należności związanych ze zwolnieniem ze służby. W szczególności wprowadzenie rozwiązania zawartego w art. 169 ustawy pragmatycznej, postulowane było przez żołnierzy zawodowych pełniących służbę stałą, którzy nie będąc absolwentami szkół wojskowych, nie byli objęci okresem służby obowiązkowej i tym samym bez względu na posiadany staż służby wojskowej, byli uprawnieni, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, do odprawy w wysokości trzymiesięcznego uposażenia. Natomiast, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, odprawa w takiej wysokości przysługiwałaby tym żołnierzom dopiero po okresie co najmniej 10 lat służby wojskowej. Dodano, że przepisem art. 96 ust. 1 nowej ustawy pragmatycznej został "podniesiony" z 12 do 15 lat okres służby uprawniający do otrzymania uposażenia, co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Zaznaczyć także należy, że wyrażane na etapie procedowania projektu ustawy obawy co do zapewnienia po dniu wejścia w życie ustawy satysfakcjonujących warunków służby potęgowane były likwidacją korpusu chorążych i podoficerów zawodowych i utworzeniem nowego korpusu podoficerów i szeregowych zawodowych i związaną z tym kwestią stworzenia nowych stanowisk służbowych, jak też brakiem rozporządzeń wykonawczych do ustawy, w szczególności określających wysokości uposażenia na nowych stanowiskach służbowych. Tak więc wprowadzenie zasady, że "sprawy wszczęte lecz nie zakończone ostateczną decyzją prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych" zostało odebrane przez przeważającą część kadry zawodowej Sił Zbrojnych jako wyrażenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jednocześnie, w ocenie organów wojskowych, tak ukształtowany zapis art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowił podstawę do prowadzenia po dniu 1 lipca 2004 r. wszczętych spraw w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i związanej z tym kwestię obliczenia i wypłaty należności pieniężnych. Tak ukształtowany zapis art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w ocenie strony przeciwnej oznaczał, że w całej rozciągłości mają zastosowanie przepisy nowej ustawy pragmatycznej (np. w zakresie przyznania nagrody jubileuszowej) z tym, że w zakresie spraw wszczętych przed dniem 1 lipca 2004 r. miały zastosowanie poprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. Wypowiadając, zgodnie z obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., przepisem art. 78 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, ppłk rez. K. P. wszczął tym samym procedurę jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, która zakończyła się w dniu 30 września 2004 r., wydaniem rozkazu o ubyciu ewidencyjnym i skierowaniu do Właściwej Wojskowej Komendy Uzupełnień oraz wypłaceniu należności pieniężnych z tego tytułu. Specyfika procedury zwalniania żołnierzy z zawodowej służby wojskowej oznacza, że sam fakt wydania przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o zwolnieniu ppłk. rez. K. P. z zawodowej służby wojskowej i uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności nie kończyło sprawy jego zwolnienia ze służby. Nie można się zgodzić z zawartym w zaskarżonym wyroku stwierdzeniem, że sprawa przyznania ppłk. rez. K. P. należności pieniężnych została wszczęta wskutek złożonego w dniu 30 września 2004 r. pisma, którym zakwestionował on wysokość wypłaconych mu w tym dniu należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Nie był to w żadnym razie wniosek o wypłatę należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej - gdyż ich wypłata została dokonana z urzędu jako rezultat zakończenia procesu zwalniania oficera z zawodowej służby wojskowej - a jedynie polemika dotycząca prawidłowości dokonania przez organy wojskowe obliczenia należnego zainteresowanemu świadczenia finansowego. Należy jednoznacznie podkreślić, że efektem wydania decyzji o zwolnieniu ppłk. rez. K. P. z zawodowej służby wojskowej, był obowiązek organu wykonującego decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, obliczenia wysokości i wypłaty należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia obliczenia należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest integralnie związana ze zwolnieniem żołnierza z zawodowej służby, a tym samym nie może stanowić samodzielnej sprawy, procedowanej w oderwaniu od procesu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie użyty w art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zwrot "sprawy" odnosi się także do ustalenia wysokości i wypłaty, w toku procesu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, należności związanych ze zwolnieniem z tej służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest trafny. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Przyczyną niezastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji było błędne założenie, że wniosek ppłk rez. K. P. z 30 września 2004 r. wszczynał postępowanie w nowej sprawie, odrębnej od zakończonej decyzją ostateczną Ministra Obrony Narodowej nr 142 z 14 maja 2004 r. Skoro w dacie złożenia wniosku, jak i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji ([...]), obowiązywały przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, skonkludował Sąd I instancji, to wniosek ten należało rozpoznać wedle nowych przepisów. Tymczasem złożone przez ppłk rez. K. P. wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z 14 maja 2004 r. wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, obejmujące wszystkie kwestie z tym związane, a więc i sprawy wysokości i wypłaty wszelkich należności pieniężnych przysługujących stronie w związku ze zwolnieniem ze służby. Jego wniosek z 30 września 2004 r. kwestionujący wysokość wypłaconej odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w rzeczywistości dotyczył spraw objętych decyzją Ministra Obrony Narodowej nr 142 z 14 maja 2004 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 709/05 przepis art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych miał zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.