VII SA/Wa 787/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala VII SA/Wa 787/06 U Z A S A D N I E N I E P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) nakazał S. L., J. A., M. S., K. W., M. Z. oraz B. P. "rozbiórkę zagrodzenia działki ew. Nr [...] w C. gm. P., poprzez usunięcie słupków stalowych usytuowanych w ramach rozpoczęcia grodzenia ww. działki, co spowodowało zablokowanie dostępu do drogi publicznej z działek zabudowanych usytuowanych przy ul. K. w C., co w konsekwencji może powodować zagrożenie życia lub mienia w przypadku braku możliwości dojazdu straży pożarnej, karetek pogotowia i innych pojazdów." W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. K., W. M. oraz B. S., domagających się interwencji w sprawie zagrodzenia drogi ul. K. w C. , działki nr ew. [...]. W wyniku oględzin dokonanych w dniu 27 września 2005 r. stwierdzono rozpoczęcie robót związanych z grodzeniem działki [...] poprzez zabetonowanie słupków stalowych w nieregularnych odstępach wzdłuż południowej granicy na wysokości działki [...] uniemożliwiając dostęp do drogi publicznej z działek zabudowanych usytuowanych przy ul. K oraz niezabudowanych działek o ew. Nr: [...], co spowodowało zawężenie drogi dojazdowej do szerokości ok. 1,7 - 1,9 m. Organ ustalił, że roboty związane z ogrodzeniem rozpoczęto w dniu 27 sierpnia 2005 r., a ich inwestorami byli współwłaściciele działki [...] tj.: S. L., J. A., M. S., K. W., M. Z. oraz B. P.. Jak ustalono w toku oględzin inwestorzy przystąpili do grodzenia, po uzyskaniu zgody Starostwa w P.. Dysonowali pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Starostwa Powiatowego w P. Wydział Architektoniczno-Budowlany, będącym odpowiedzią na zgłoszenie z dnia 5 lipca 2005 r. dotyczące zamiaru realizacji ogrodzenia na działce nr ew. [...], z którego wynikało, że planowany przez nich zakres robót nie wymaga zgłoszenia. Inwestorzy przedłożyli także pismo Urzędu Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2005 r., w którym stwierdzono, że działki nr ew. [...] we wsi C. położone są w obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego części wsi C. uchwalonego w dniu [...] października 2003 r. Przedmiotowy plan ustalał przebieg drogi dojazdowej 2 KD o szerokości 6.0 m w liniach rozgraniczających, a geodezyjnie wydzielona działka nr [...] o szerokości 3.0 m jest połową docelowego pasa drogowego. Nadto w palnie wskazano, że poszerzenie drogi do parametrów określonych planem wymaga wydzielenia pasa terenu 3,0 m z działek [...]. Lokalizacja bramy wjazdowej została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Miasta i Gminy w P. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. W ocenie P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pas drogi użytkowany przez ogół mieszkańców - właścicieli działek przy nich zlokalizowanych, stanowi pas drogi publicznej i wykonanie przez inwestorów ogrodzenia od tej strony wymagało skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto organ uznał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia w sposób istotny narusza warunki Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) w sprawie "warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" zgodnie z którymi do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Wskutek wykonania przedmiotowych robót jedyna droga dojazdowa do terenu zabudowanych działek przy ul. K. w C. została zablokowana, co stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów Prawa budowlanego. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro przy wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia zostały naruszone przepisy warunków technicznych, w sposób o którym mowa w art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska to w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę. Odwołanie od decyzji P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. wnieśli S. L., J. A., M. S., K. W., M. Z., oraz B. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania S. L., J. A., M. S., K. W., M. Z., oraz B. P. od decyzji P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia dokonał wadliwej analizy stanu faktycznego sprawy, gdyż przedmiotowa sprawa nie podlega reglamentacji organu nadzoru budowlanego. Działka nr [...] stanowi współwłasność inwestorów. Została przez inwestorów geodezyjnie wyodrębniona z działek od nr [...] do nr [...], w związku z potrzebą zapewnienia dojazdu do prywatnych posesji, utworzono na niej prywatną drogę i nie jest to droga publiczna w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wsi C., droga ta ma charakter drogi wewnętrznej, pozostaje własnością prywatną i właściciele nieruchomości przylegających mogą decydować o tym, czy będzie ten grunt współwłasnością użytkowników czy też będzie obciążony służebnością. Ponadto nie ma podstaw do przejęcia tej drogi na własność Gminy P., ani zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych. Brak jest uchwały Rady Miasta i Gminy P. o zaliczeniu drogi prywatnej do drogi gminnej publicznej. Jak wynikało z ustaleń, wobec faktu, że z przedmiotowej drogi zaczęli korzystać właściciele posesji po drugiej stronie granicy inwestorzy zgłosili w Starostwie Powiatowym w P. zamiar wykonania ogrodzenia. Jednak zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m." Skoro przedmiotowe ogrodzenie jest wykonywane od strony działki niemającej statusu drogi publicznej, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m, to roboty budowlane z nim związane nie wymagały zgłoszenia. Nadto lokalizacja bramy wjazdowej została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Miasta i Gminy w P., w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej do posesji od nr ew. [...] do nr ew. [...]. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że sprawa niniejsza nie podlega reglamentacji organów nadzoru budowlanego, a zainteresowani we własnym zakresie powinni zapewnić dojazd do swoich posiadłości lub wystąpić do sądu powszechnego wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji . Wskazała , że korzystała z przedmiotowej drogi od wielu lat tak samo jak właściciele wielu innych działek. Działania inwestorów pozbawiły ją dostępu do drogi publicznej uniemożliwiając dojazd, co ma szczególne znaczenia w przypadku pojazdów ratownictwa medycznego czy straży pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji przyczyną uchylenia wydanego przez organu I instancji nakaz było uznanie, iż w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji. Zdaniem Sądu z poglądem tym należy się zgodzić . Jak wynika z przepisu art. 84. ust 1 Prawa budowlanego ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) regulujących działania organów nadzoru budowlanego mają one za zadanie czuwanie nad przestrzeganiem norm tego prawa a w szczególności : kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontrolę działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych i współdziałanie z organami kontroli państwowej. Natomiast z art. 84 a. ust 1 pkt 1 tej ustawy wynika , że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście tej regulacji oraz innych przepisów Prawa budowlanego wynika, że nie każde działanie obywateli w sferze szeroko pojmowanego budownictwa podlega tym przepisom. Ustawodawca pozostawił bowiem pewne działania poza kontrolą organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Będą to z reguły działania związane z pracami budowlanymi o niewielkim rozmiarze i zasięgu. W takich wypadkach Prawo budowlane nie przewiduje ani konieczności uzyskiwania pozwolenia budowlanego wynikającego z art. 28 Prawa budowlanego ani też uproszczonego sposobu potwierdzania legalności tych prac w drodze dokonywania ich zgłoszenia wynikającego z art. 30 tej ustawy . W istocie z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym przypadku . Słusznie powołuje się organ odwoławczy na przepis art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m." Skoro przedmiotowe ogrodzenie nie posiada wysokości ponad 2,2 m ani nie jest zlokalizowane od strony drogi publicznej przy czym określenia: droga i ulica należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), to zasadne jest stanowisko, że nie wymagało zgłoszenia. Dlatego też ewentualne działanie organ nadzoru budowlanego nie znajdowałoby umocowania w przepisach prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż działka nr ew. [...] jest własnością prywatną i nie jest drogą publiczną. Natomiast przeprowadzone roboty budowlane jak wynika z akt sprawy miały w istocie na celu uniemożliwienie korzystania przez część właścicieli z przedmiotowej drogi . Organ nadzoru budowlanego I instancji wadliwie ocenił, iż przedmiotowe roboty budowlane podlegały zgłoszeniu . O takim obowiązku można byłoby mówić jedynie w przypadku spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane . Natomiast w przypadku stwierdzenia jak w tej sprawie, że ogrodzenie zostało wybudowane nie od strony drogi czy też ulicy publicznej, nie było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, a sprawa będzie podległa rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż spór taki zawisł, o czym strony informowały na rozprawie . Na tle takiego stanu faktycznego jawi się jako oczywiste , że jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym . Organy nadzoru budowlanego nie mają ani kompetencji ani narzędzi prawnych do rozstrzygania takich konfliktów. Należy bowiem pamiętać, że ingerowałyby w prawo właściciela do dokonywania naniesień na swoim gruncie a w tym przypadku rodzaj tych naniesień pozostaje poza regulacją prawa budowlanego. Poza tym wadliwe było powoływanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na naruszenie przepisu § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) w sprawie "warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis ten jest rodzajem postulatu prawnego z którego wynika, iż działka budowlana musi posiadać dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowym przypadku taki dostęp jest zaprojektowany i przewidziany przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka nr [...] o szerokości 3.0 m jest połową docelowego pasa drogowego a poszerzenie drogi do 6 metrów , zgodnie z planem wymaga wydzielenia pasa terenu 3,0 m z działek [...]. Należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego nie miałby kompetencji do działania w świetle § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) w sprawie "warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" gdyby utrata dojazdu do działki nastąpiła na skutek działań mających charakter czynności prawnych. Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku przedmiotowych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /.