II SA/Po 362/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka Decyzją z [...]r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 7 VII 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez firmę "A" S.A., polegających na montażu nośnika reklamowego o wymiarze tablicy 6 x 3 m oraz całkowitej wysokości do 10 m na terenie działki nr [...] ark. 25, obręb G. położonej w P. przy ul. [...]. Organ wskazał, że zgłoszenie ze względów konstrukcyjnych dotyczy w istocie posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego będącego nośnikiem reklamowym. Ponieważ obiekt taki może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka "A" podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3 znowelizowanego prawa budowlanego tablice i urządzenia reklamowe są obiektami, których wykonanie wymaga zgłoszenia, a nie - jak twierdzi organ I instancji - pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że projektowany nośnik reklamowy jest zgodnie z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym, choć nie wyliczonym enumeratywnie w przepisie powołanej ustawy. Wobec tego, gdyby inwestor zadeklarował czas trwania nośnika na okres do 120 dni, mógłby skorzystać z trybu zgłoszeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5a prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego trybu zgłoszeniowego nie stosuje się w przypadku budowy nośnika reklamowego, gdyż nie stanowi ona instalowania tablicy i urządzenia reklamowego. Posadowienie urządzenia reklamowego na terenie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Wykonuje się go wprawdzie z półfabrykatów, ale montaż poprzedzony jest pracami niwelacyjnymi, ułożeniem podsypki w celu wypoziomowania gruntu, a następnie osadzeniem płyty fundamentowej, na której montuje się konstrukcję nośnika. Dlatego realizacja całego przedsięwzięcia stanowi budowę w myśl art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. W skardze od powyższej decyzji pełnomocnik spółki "A" zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie w decyzji materialnej podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdził, iż dokonano wadliwej wykładni pojęcia instalacji urządzenia reklamowego. Organ błędnie ustalił, że zgłoszeniem objęta jest tylko instalacja reklamy dokonana na obiektach. Nietrafnie przyjęto również, iż konstrukcja nośna pod tablicę reklamową wraz z ekranem reklamowym i słupem, na którym ustawiony jest ekran stanowią całość i ich posadowienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej spółki proces ten stanowi w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego instalowanie urządzenia reklamowego i wymaga jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Błędnie przyjęto także, że określenie w zgłoszeniu 120 dniowego terminu funkcjonowania urządzenia reklamowego pozwoliłoby organowi uznać je za tymczasowy obiekt budowlany. Mimo, iż definicja tymczasowego obiektu budowlanego jest otwarta, nie prowadzi to do wniosku, że jest nim również urządzenie reklamowe. Poza tym organ odwoławczy nie wyjaśnił w oparciu o jakie fakty powziął przekonanie, iż zgłoszone urządzenie jest obiektem tymczasowym oraz dlaczego uznał, iż instalacja urządzeń reklamowych w trybie zgłoszeniowym może odbywać się jedynie na obiektach. Zarzucono również Wojewodzie, iż nie odniósł się do rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta, który wydał decyzję w oparciu o niekompletną podstawę prawną - art. 30 ust. 7 prawa budowlanego. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 oraz art. 15 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że w prawie budowlanym nie istnieje legalna definicja instalowania. Dlatego przyjął encyklopedyczne i słownikowe znaczenie tego pojęcia. Zdaniem organu, gdyby zamiarem ustawodawcy było założenie, że instalowanie jest tożsame z budowaniem, użyłby w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 tejże ustawy terminu budowanie. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 wymienionej ustawy wynika jednoznacznie, że w trybie zgłoszenia instaluje się tablice i urządzenia reklamowe tylko na obiektach, czyli nośnikach, z wyjątkiem instalowania reklam poza obszarem zabudowanym. Z racji tej uznać należy, że budowanie konstrukcji nośników reklam o nieograniczonych parametrach w określonym miejscu nie jest instalowaniem. Proces ten jest budową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi ma miejsce tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie wymienione wady i uchybienia nie wystąpiły. Zdaniem Sądu przedmiot sprawy sprowadza się do kwestii, czy montaż nośnika reklamowego nietrwale związanego z gruntem o wymiarach tablicy 6m x 3m oraz wysokości 7m stanowi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - dalej prawo budowlane), czy jest budową w rozumieniu art. 3 pk 6 tejże ustawy. Rozstrzygnięcie powyższego problemu prowadzić ma do ustalenia, czy montaż urządzenia reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy wystarczające jest zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Obiekty i roboty budowlane skatalogowane w art. 29 prawa budowlanego zwolnione zostały z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawartego w art. 28 ust. 1 ustawy. Katalog ten ma formę wyliczenia enumeratywnego, niedopuszczalne jest więc stosowanie w stosunku do niego wykładni rozszerzającej. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia budowlanego - a jedynie zgłoszenia - wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że wyłączone z procedury pozwolenia na budowę jest instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, które nie są usytuowane na obiektach objętych ochroną konserwatorską oraz tablic i urządzeń, które znajdują się w obszarze zabudowanym. Bezsprzeczne jest, iż zamierzone przedsięwzięcie jest wolnostojącym urządzeniem reklamowym i znajduje się na terenie zabudowanym tj. w P. przy ul. [...]. Sporna kwestia dotyczy rozumienia terminu "instalowanie". Przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia. Zgodnie z literalnym rozumieniem tego wyrażenia "instalować" znaczy zakładać, montować urządzenie techniczne (za Uniwersalnym słownikiem języka polskiego pod red. S. Dubisza, tom 1. s. 1221, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003). Z kolei pojęcie "instalacja" zdefiniowane zostało jako zespół urządzeń technicznych (przewodów i sprzętu) służących do jednego celu, np. do doprowadzenia elektryczności, gazu, wody itp. do jakichś obiektów, pomieszczeń (za cyt. Uniwersalnym słownikiem ...). Skarżący do zgłoszenia wykonania robót budowlanych dołączył projekt konstrukcyjno-budowlany, w którym określił, że przedmiotem opracowania jest montaż reklamy. Według słownikowej definicji wyrażenie "montaż" oznacza składanie maszyn, aparatów, urządzeń itp. z gotowych części lub zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych (za cyt. Uniwersalnym słownikiem ...tom 2, s. 712). Zgodzić należy się z twierdzeniem organu odwoławczego, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest instalowaniem urządzenia reklamowego. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005r. (sygn. IV SA 3662/03, publ. w Lex nr 165729) do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie, czyli konstrukcję, jak i płaszczyznę, czy miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie, rysunek itp.). Z instrukcji montażu reklamy zawartej w projekcie konstrukcyjno-budowlanym wynika, że posadowienie urządzenia reklamowego jest złożonym procesem budowlanym. Przed rozpoczęciem robót wymagane jest przeprowadzenie niwelacyjnych pomiarów geodezyjnych. Następnie ustawia się zbrojoną stopę fundamentową składającą się z prefabrykatu betonowego. Do stopy kotwi się podstawę słupa, a do niej montuje się słup wraz z planszą. Ponadto rodzaj robót w ich pierwszej fazie jest uzależniony od gruntu, na którym urządzenie reklamowe ma być usytuowane. W przypadku wystąpienia gruntu nośnego fundament zostaje jedynie na nim posadowiony. Jeżeli zaś okaże się, że grunt ma charakter nienośny należy go usunąć, stworzyć wyrobisko, wypełnić je zagęszczonym mechanicznie piaskiem lub betonem i na takiej podstawie ustawić stopę fundamentową. Wobec powyższego nie można przyjąć, że wykonanie analizowanych prac jest instalowaniem urządzenia reklamowego. Posadowienie na gruncie fundamentu wolnostojącego urządzenia reklamowego nie jest zakładaniem, ani montowaniem urządzenia technicznego, gdyż wymaga szeregu prac poprzedzających tj. pomiarów geodezyjnych, zabezpieczenia terenu, ewentualnie wykonania podsypki lub wylewki betonowej). Charakter i rozmiar opisanych prac budowlanych nakazuje uznać je za budowę, która wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. (sygn. IV SA/Wa 384/04, publ. w Lex nr 169410), iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego odnosi się do instalowania reklam na istniejących już obiektach np. budynkach, mostach, wiaduktach, słupach, wieżach, nie zaś lokalizowania ich jako urządzeń wolnostojących. Nie można zatem zainstalować wolnostojącego urządzenia reklamowego na gruncie. Trafne jest też stanowisko organu odwoławczego co do "tymczasowości" obiektu budowlanego. Zgodnie z ustawową definicją jest nim m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Nie oznacza to – jak twierdzi skarżąca spółka, iż tymczasowym obiektem budowlanym jest tylko taki, który przeznaczony jest do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. Na marginesie warto jeszcze dodać, że "tymczasowość" obiektu nie ma znaczenia dla wymagań związanych z jego budową. Stosownie do art. 28 prawa budowlanego budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w art. 29 ustawy (Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej spółki, iż organ odwoławczy nie powołał materialnej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu stanowiącym integralną część decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił treść rozstrzygnięcia powołując przepis prawa materialnego - art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Wyjaśnił również, dlaczego w niniejszym postępowaniu nie może mieć zastosowania tryb zgłoszeniowy. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 15 kpa poprzez nieustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji poprzez powołanie niekompletnej podstawy prawnej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie organu I instancji oparto na przepisach art. 30 ust. 5 i 7 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że sprzeciw wobec zgłoszenia oparto na art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 prawa budowlanego. Wobec powyższego nie można przyjąć, iż brak stanowiska organu odwoławczego co do przedstawionego zarzutu miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK