II OSK 618/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 455/06 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok a także zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. C. kwotę 320 ( trzysta dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia [...] H. O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. i K. S. w części dotyczącej gruntów należących przed scaleniem do jej rodziców W. i J. małż. C.. We wniosku wskazała, iż w wyniku scalenia dokonano niezgodnego z przepisami prawa zniesienia współwłasności części gruntów stanowiących współwłasność wnioskodawczyni H. O. i jej braci R. C. i S. C.. Ponadto podniosła, iż niezgodnie z obowiązującym prawem scaleniem objęto działkę oznaczoną numerem [...] o powierzchni 0,82 ha, na której znajdował się tartak nabyty nieformalną umową z [...] przez J. i H. małż. O. oraz H. i M. O. od S. P. i przyznaną ją na współwłasność H. O. oraz jej braciom S. i R. C.. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] w części dotyczącej gruntów objętych wnioskiem H. O. z dnia [...]. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że Wojewoda B. decyzją z dnia [...], nr [...], wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi S. i K. S., gm. S.. Postępowaniem scaleniowym zostały objęte m.in. grunty W. i J. małż. C., o powierzchni 3,11 ha i wartości 185,85 jednostek szacunkowych. Na powierzchnię tę składały się grunty, których własność W. i J. małż. C. nabyli aktem własności ziemi z dnia [...] wydanym przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. o powierzchni 2,80 ha położonych w S., aktem własności ziemi z dnia [...] wydanym przez Naczelnika Gminy S. o powierzchni 0,27 ha, położonych we wsi S. oraz aktem własności ziemi z dnia [...] wydanym przez Naczelnika Gminy S., na podstawie którego W. i J. małż. C. nabyli na współwłasność udziały w kilku działkach gruntów, także położonych we wsi S.. W toku postępowania scaleniowego w dniu [...] zmarł W. C. Spadek po nim nabyli na podstawie ustawy: żona J. C. oraz dzieci R. C., S. C. i H. O. po - części spadku każde z nich. Organ następnie ustalił, że w wyniku spadkobrania po W. C. oraz w wyniku przekazania przez J. C. umową darowizny z dnia [...] swojego udziału w gospodarstwie rolnym objętym postępowaniem scaleniowym na rzecz dzieci, ostatecznie współwłaścicielami gospodarstwa rolnego małż. C. stały się ich dzieci R. C., S. C. i H. O. po 1/3 części każde z nich. Wojewoda B. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi S., K. S., gm. S. opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13). Organ pierwszej instancji uznał, że w następstwie scalenia bez podstawy prawnej wykazano jako współwłaścicieli wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...] R. C. i S. C.. Organ uznał również, że w wyniku scalenia bez podstawy prawnej dokonano częściowego zniesienia współwłasności gruntów stanowiących współwłasność R. C., S. C. i H. O., wydzielając jednemu ze współwłaścicieli jego udział, jako należny ekwiwalent gruntowy w odrębnej działce ewidencyjnej, oznaczonej nr [...], co stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Od wymienionej wyżej decyzji Wojewody L. z dnia [...] odwołanie wniosła K. C., córka zmarłego uczestnika scalenia R. C.. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...]. Organ odwoławczy potwierdził, że postępowaniem scaleniowym objęta była m.in. działka zabudowana wraz ze znajdującym się na niej tartakiem. Działka ta stanowiła własność E. i A. małż. K.. Przed wszczęciem postępowania scaleniowego, tj. w dniu [...], nieformalną umową kupna-sprzedaży nabyli ją J. i H. małż. O. oraz H. i M. małż. O. i w czasie postępowania scaleniowego byli w jej posiadaniu. W wyniku scalenia gruntów działka ta wraz z gruntami przyległymi, oznaczona nr [...], została wydzielona na współwłasność H. O., R. C. i S. C.. W tej sytuacji w toku scalenia gruntów rażąco naruszono przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela lub posiadacza samoistnego. Organ odwoławczy uznał również, że w wyniku scalenia gruntów, bezprawnie dokonano zniesienia współwłasności gruntów stanowiących współwłasność R. C., S. C. i H. O. w ten sposób, że jedna z nowo wydzielonych działek, oznaczona nr [...], wydzielona została tylko dla R. C.. Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie przewidywała znoszenia współwłasności nieruchomości rolnych w trybie postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego stan prawny gruntów ekwiwalentnych wydzielonych w wyniku scalenia w zamian za wniesione do niego grunty W. i J. małż. C. został wadliwie określony. Z decyzją tą nie zgodziła się K. C., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w toku postępowania scaleniowego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podczas gdy postępowanie scaleniowe było wadliwe jedynie co najwyżej w odniesieniu do działki nr [...], jednakże nie w stopniu rażącym. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, 7 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że działka nr [...] została przyznana R. C. w zamian za jego działki nr [...], [...], [...] i [...]. Wyrokiem z dnia 8 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził w motywach wyroku, że przedmiotem sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Nieważność taka może być następstwem rażącego naruszenia prawa, które ma miejsce wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody B. z dnia [...] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. i K. S., wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela lub posiadacza samoistnego (art. 1 ust. 3). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, ale nie przesądzała tytułu własności (art. 16 ust. 1). Scalanie gruntów nie zmieniało ani liczby właścicieli, ani prawa własności, czy innych uprawnień związanych z gruntem. Uczestnik scalenia stawał się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem. Tak więc grunty poscaleniowe musiały stanowić ekwiwalent gruntów przedscaleniowych w pełnym zakresie, tzn. musiały również odzwierciedlać poprzedni stan własności (współwłasności). Zdaniem WSA organy słusznie uznały, że grunty pochodzące z gospodarstwa J. i W. C. objętych postępowaniem scaleniowym o ogólnej powierzchni 3,65 ha stanowiły częściowo współwłasność H. i J. O., S. i T. C. oraz R. i A. C. co do powierzchni 2,27 ha, a częściowo współwłasność H. O., S. C. i R. C. co do powierzchni 1,38 ha w odpowiednich udziałach. Tak więc grunty wydzielone w toku postępowania scaleniowego jako grunty ekwiwalentne za nie muszą również odzwierciedlać ten stan współwłasności. Na nieruchomości o powierzchni 1,38 ha, która w całości stanowiła współwłasność rodzeństwa znajdował się budynek mieszkalny. Dziaka oznaczona nr ewid. [...] wyodrębniona została z gruntów o powierzchni 1,38 ha przekazanych na współwłasność H. O., R. C. i S. C. umową o przekazaniu własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...]. W toku postępowania scaleniowego działka nr ewid. [...] została wydzielona R. i A. C. jako ekwiwalent za ich działki nr [...], [...], [...] i [...]. Jednakże współwłaściciele gruntów, z których działka nr ewid. [...] została wydzielona, w toku scalenia nie otrzymali za nią gruntów ekwiwalentnych stanowiących ich współwłasność. Słusznie w tej sytuacji uznały organy, że w toku postępowania scaleniowego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonano zniesienia współwłasności poprzez wydzielenie działki nr ewid. [...] wyłącznie dla jednego ze współwłaścicieli z pominięciem pozostałych współwłaścicieli. Ponadto grunty te przed scaleniem zabudowane były budynkiem mieszkalnym. Objęciem postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudowaniami bez zgody wszystkich współwłaścicieli w sposób rażący naruszyło art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodzić się również należy z ustaleniami organu dotyczącymi działki oznaczonej obecnie nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] stanowi ekwiwalent za działkę zabudowaną tartakiem wraz z przyległymi gruntami. Działkę zabudowaną tartakiem, stanowiącą własność E. i A. małż. K., nieformalną umową kupna-sprzedaży z dnia [...] nabyli J. i H. małż. O. i H. i M. małż. O.. W toku postępowania scaleniowego była ona w ich posiadaniu, tak więc bezpodstawnie została ona przyznana na współwłasność obok H. O. również R. C. i S. C., dla których nie stanowiła ona ekwiwalentu za grunty przedscaleniowe. A ponadto jako grunty zabudowane przed scaleniem wymagały zgody wszystkich posiadaczy na objęcie ich postępowaniem scaleniowym zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy. Omówione wyżej naruszenia prawa WSA ocenił jako rażące, skutkiem czego było oddalenie wniesionej do tego Sądu skargi. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła skargą kasacyjną K.C. reprezentowana przez adwokata A. L.. Zarzuciła temu wyrokowi: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 151 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja obarczona była szeregiem błędów natury materialnoprawnej i formalnoprawnej, które zaakceptowane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a polegały w szczególności na: naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w realiach sprawy w trakcie postępowania scaleniowego doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone w [...] r. było wadliwe jedynie co najwyżej w odniesieniu do działki nr [...], jednakże nie w stopniu rażącym, naruszeniu art. 6, 7 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu faktycznego stanu sprawy szeregu dokumentów: m.in. treści aktów własności ziemi z dnia [...] oraz z dnia [...], z których to decyzji wynika, że w dniu [...] właścicielem czterech działek o nr [...], [...], [...] i [...] był R. C. - w sytuacji zatem gdy w toku postępowania scaleniowego za ww. działki przyznano R. C. działkę nr [...] nie możemy mówić o "zniesieniu współwłasności" w stosunku do tej nieruchomości jak ustalił to organ administracyjny, naruszeniu art. 76 § 1 K.p.a. poprzez odmówienie mocy prawnej aktom własności ziemi z dnia [...] oraz z dnia [...], z których to decyzji wynika, że w dniu [...] właścicielem czterech działek o nr [...], [...], [...] i [...] był R. C. - podczas gdy decyzje te są ostateczne i korzystają z domniemania prawdziwości - nie mógł organ tym samym, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego ustalić innego stanu prawnego nieruchomości niż wykazany w ww. decyzjach; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że w niniejszej sprawie były ku temu podstawy - zaskarżone decyzje bowiem były obarczone uchybieniami natury proceduralnej, które można byłoby zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; uchybienia te wymienione zostały powyżej; c) art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) poprzez oparcie wyroku jedynie na ustaleniach poczynionych przez organy obydwu instancji i pominięcie - w żaden sposób Sąd się bowiem do nich nie odniósł w uzasadnieniu swego orzeczenia - argumentów wskazanych przez pełnomocnika skarżących przedstawionych w skardze. Niezależnie od powyższych uchybień natury procesowej, skarżonemu wyrokowi zarzucono: 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów - poprzez pominięcie okoliczności, że stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o: 2) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaiskrzonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]., wydanej w sprawie [...]. Ponadto skarżąca wniosła o: zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na ustaleniach z zaskarżonych decyzji i jednocześnie całkowicie pominął argumenty wskazane w skardze. Nie ustosunkował się przy tym do twierdzeń skarżącej i przedstawionych przez nią dowodów wskazujących, iż ojciec jej, R. C., był właścicielem [...] działek objętych scaleniem i że działka nr [...] została mu wydzielona w wyniku scalenia jako ekwiwalent jego własnych - a nie współwłasnych - nieruchomości. Skarżąca zarzuciła nadto niewyjaśnienie stanu faktycznego działki nr [...] położonej w K. S. i brak ustosunkowania się do jej stwierdzenia, że ewentualnego błędu popełnionego w czasie scalenia w stosunku do tej nieruchomości nie można ocenić jako rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 141 § 4 tej ustawy uzasadnienie wyroku powinno zawierać, między innymi, zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Nie chodzi przy tym wyłącznie o przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne rozpoznające sprawę, lecz o ich ocenę i wskazanie, jakie ustalenia Sąd I instancji uznał za właściwe i przyjęte przez niego, a które nie. W przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (tak: wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w pełni przychylił się do dokonanej przez organy prawnej oceny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, lecz ustalenia stanu faktycznego organów i Sądu istotnie różnią się. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że w toku ocenianego postępowania scaleniowego za grunty należące wcześniej do małżonków W. i J. C., które stały się współwłasnością ich dzieci H. O., R. C. i S. C. wydzielono ekwiwalent w postaci gospodarstwa rolnego przyznanego wyżej wymienionym osobom na współwłasność. Nie dotyczy to jednak działki nr [...] wydzielonej również jako ekwiwalent za część gospodarstwa rolnego J. i W. C., którą z naruszeniem prawa przyznano na wyłączną własność R. C., zamiast na współwłasność wszystkich trojga dzieci byłych właścicieli gospodarstwa przejętego do scalenia. W ten sposób, zdaniem organów, doszło do bezprawnego zniesienia współwłasności działki nr [...], co rażąco naruszyło art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów z 24 stycznia 1968 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił natomiast, że z gruntów przekazanych umową z [...] przez J. C. trojgu dzieciom w toku postępowania scaleniowego została wyodrębniona działka oznaczona obecnie numerem [...]. Działka ta w następstwie scalenia została przyznana R. i A. C. jako ekwiwalent za przejęte do scalenia ich własne nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. Jednakże, jak ustalił WSA, współwłaściciele gruntów, z których działka nr [...] została wydzielona, w toku scalenia nie otrzymali za nią gruntów ekwiwalentnych przyznanych im na współwłasność. Gdyby powyższe ustalenia Sądu I instancji - zasadniczo różniące się od ustaleń organów - były prawidłowe, to błąd popełniony przy scaleniu nie polegałby na zniesieniu współwłasności działki nr [...] przez przyznanie jej na wyłączną własność R. C. i jego żonie, lecz na tym, że spadkobiercy W. i J. C. za część ich gruntów przejętych do scalenia, z których powstała działka nr [...] przyznana R. i A. C., nie otrzymali ekwiwalentnej nieruchomości. Natomiast przyznanie działki nr [...] na wyłączną własność jednemu tylko ze spadkobierców W. C. i jego żonie nie stanowiło niedopuszczalnego zniesienia współwłasności, skoro był to ekwiwalent za cztery działki nabyte przez nich aktami własności ziemi z [...] i z dnia [...]. Brak jednoznacznie i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie pozwala ocenić, czy przy scaleniu gruntów wsi S. i K. S. w ogóle doszło do naruszenia prawa i czy było to naruszenie rażące. Sąd przy tym nie ustosunkował się do wyjaśnień skarżącej dotyczących tej kwestii. W tej sytuacji oddalenie przez WSA skargi narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż organy administracyjne nie wyjaśniły i nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy. Dla ustalenia czy i w jakim stopniu uzasadnione są zarzuty H. O. z pisma wszczynającego postępowanie o stwierdzenie nieważności organy winny były precyzyjnie ustalić, jakie grunty (konkretne działki) spadkobierców W. i J. C. przejęto do scalenia jaki wydzielono im na współwłasność areał jako ekwiwalent oraz jakie grunty ci spadkobiercy (sami lub z małżonkami) posiadali przed scaleniem jako wyłączną własność oraz jaki uzyskali za nie ekwiwalent w wyniku scalenia. Dopiero dokładna analiza stanu istniejącego przed scaleniem i po scaleniu umożliwi ocenę zasadności stanowisk obu stron sporu i ocenę, czy ewentualne naruszenia prawa są rażące. Uzasadnia to uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku jak i obu wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Dlatego na podstawie art. 188 i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.