I SA/Wa 1091/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Joanna Skiba asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr "A", w obrębie [...] Miasta C., zajętą pod pas drogowy drogi publicznej kategorii gminnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 17 listopada 2005 r. W. K. wystąpiła do Starosty C. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) za część nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr "A" przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...] w C. W uzasadnieniu wskazała, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowi różnicę pomiędzy zakupioną przez jej rodziców w 1933 r. dawną działką nr "B" o pow. [...] m2, a nieruchomością należącą do niej i do jej matki o pow. [...] m2, przejętą przez Państwo za odszkodowaniem w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] oraz działkami nr "C", "D" i "E" o pow. [...] m2, których obecnie jest właścicielem. Starosta C. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr "A", w obrębie [...] Miasta C., zajętą pod pas drogowy drogi publicznej kategorii gminnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazywana przez stronę różnica w powierzchni nieruchomości wynosząca [...] m2 wynika z różnicy powierzchni nieruchomości wnioskodawczyni sprzed opracowywania terenów budowlanych w latach 1975 - 1977, a gruntów które jej pozostawiono i za które otrzymała odszkodowanie. Starosta C. podniósł również, że działka nr "A" stanowi własność Gminy Miejskiej C., co potwierdza wpis w księdze wieczystej Kw nr [...], dokonany na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] stwierdzającej nabycie tej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotycząca braku przysługiwania Gminie Miejskiej C. w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności do działki nr "A", co oznacza, że nie ma przedmiotu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za tą nieruchomość w trybie art. 73 ust. 2 i 4 tej ustawy. Brak jest zatem przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W dniu 31 stycznia 2006 r. W. K. wniosła do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Starosty C. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu strona podtrzymała argumentację przedstawioną we wniosku o odszkodowanie z dnia 15 listopada 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że grunty zajęte pod drogę gminną (obecną ulicę [...] oznaczoną jako działka nr "A") przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, zarządzenia Prezydenta Miasta Ciechanowa z dnia 1 października 1975 r., nr 7/75 o ustaleniu terenu budowlanego w mieście Ciechanowie i jego podziale na normatywne działki budowlane (Dz. U. WRN w Ciechanowie Nr 5, poz. 26) i uchwały Powiatowej Rady Narodowej w Ciechanowie z dnia 12 kwietnia 1973 r., nr 115/388/73 w sprawie stawek odszkodowania za nieruchomości. Jak wynika z materiału dowodowego w postaci operatu [...], mapy, rejestru, protokołu granicznego wywłaszczeniem i włączeniem w skład opracowania objęta była w całości nieruchomość W. i A. K., z której wydzielono działki budowlane dla W. K. o po. [...] m2 oraz dla W. K. o pow. [...] m2, zatem prawo własności do przedmiotowej nieruchomości zostało małżonkom K. odjęte przed dniem 31 grudnia 1998 r. Właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr "A" stanowiąca drogę gminną jest natomiast Gmina Miejska C. Nie zachodzą więc przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W dniu 20 maja 2006 r. W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], zarzucając organowi naruszenie art. 7 - art. 10, art. 35 i art. 36 oraz art. 133 KPA i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że Starosta C. nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie informował o konieczności udokumentowania własności spornego gruntu, nie przeprowadził również samodzielnie ustaleń w tym przedmiocie. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zapewniono stronie czynnego udziału, nie zawiadomiono o terminach wynikających z art. 35 i art. 36 KPA, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Organ pierwszej instancji naruszył także określony w art. 133 termin do przekazania odwołania, ponieważ odwołanie złożone Staroście C. w dniu 31 stycznia 2006 r. zostało przekazane Wojewodzie [...] w dniu 24 marca 2006 r. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] nie wyjaśnił przyczyn zwłoki w rozpatrzeniu odwołania. Organ wyższego stopnia również nieprawidłowo ustalił, jakoby odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem faksu, mimo, że zostało ono wniesione zgodnie z art. 129 § 1 i 2 KPA za pośrednictwem Starosty C. Wojewoda [...] nie wystąpił także o uwierzytelnienie przesłanych wraz z odwołaniem kserokopii dokumentów w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, mimo, że miał możliwość otrzymania oryginałów tych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa C. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił przyczyn naruszenia prawa przez podległy mu organ, ani nie pociągnął do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników tego organu (art. 38 KPA). Ponadto Wojewoda [...] nie ustosunkował się do różnic powierzchni nieruchomości wynikającej z dokumentów geodezyjnych i nie przekazał organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że nieuzasadniony jest zarzut co do niewyjaśnienia przez Wojewodę przyczyn zwłoki w rozpatrzeniu odwołania. Pismo W. K. z dnia 16 marca 2006 r. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 20 marca 2006 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2006 r., a więc w terminie określonym w art. 35 § 3 KPA. Wbrew temu co twierdzi skarżąca również wpływ odwołania został odnotowany w kancelarii Wojewody [...]. Odwołanie wraz z aktami sprawy Starosta C. przekazał Wojewodzie w dniu 24 marca 2006 r. odwołanie to zostało złożone na papierze faksowym bezpośrednio do organu drugiej instancji. Poza tym odpis odwołania został przesłany Staroście C. przesyłką poleconą w dniu 31 stycznia 2006 r., a jego wpływ do organu odnotowano w dniu 1 lutego 2006 r. O tych ustaleniach skarżąca została poinformowana przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 24 marca 2006 r. Wspomniany przez skarżącą brak potwierdzenia kopii dokumentów przesłanych wraz z odwołaniem nie miał w istocie miejsca. Wojewoda [...] dysponował bowiem potwierdzonymi dokumentami z operatu [...]. Wyjaśnione zostały również przyczyny zwłoki w przekazaniu odwołania. Organ pierwszej instancji omówił te przyczyny w piśmie z dnia 24 marca 2006 r., które do wiadomości otrzymała także W. K. Okoliczności te zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym organ drugiej instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, lecz oparł się na dokumentacji zgromadzonej przez Starostę C. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kilkakrotnie przedstawiany skarżącej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, zatem zarzut skarżącej odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 - art. 10 KPA jest nieuzasadniony. Wyjaśnienia Starosty odnoście niedotrzymania terminu wynikającego z art. 133 KPA zawarte są w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 61 § 1 i 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwaną dalej KPA) wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu strony. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało uruchomione na wniosek strony organ administracji publicznej jest związany treścią żądania zawartego w podaniu. Organ administracji publicznej nie jest natomiast związany podstawą prawną wskazaną we wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1329/99, OSP 2001/7-8/108). Jeżeli okaże się, że treść żądania zawartego w podaniu strony jest ogólnikowa bądź nieprecyzyjna organ winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Żądanie zawarte we wniosku strony wskazuje bowiem rodzaj sprawy administracyjnej oraz informuje w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 7824). W dalszej kolejności organ administracji publicznej (pierwszej jak i drugiej instancji) obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że wniosek W. K. z dnia 15 listopada 2005 r. zawiera żądanie przyznania odszkodowania za część nieruchomości przeznaczonej na poszerzenie ul. [...] w C., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu wniosku strona zasygnalizowała jednak, że dotychczas nie otrzymała odszkodowania za grunt oznaczony jako część działki nr "A" o pow. [...] m2, stanowiący różnicę pomiędzy powierzchnią dawnej działki nr "B" stanowiącej własność A. i W. K. ([...] m2), a powierzchnią działki o pow. [...] m2, stanowiącej własność W. i W. K., przejętej na własność Skarbu Państwa na mocy art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach wraz z obecnymi działkami nr "F", "G" i "H" o łącznej pow. [...] m2, których obecnie jest właścicielem. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] ustalająca na rzecz W. i W. K. odszkodowanie w wysokości łącznej [...] zł za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] wraz z nasadzeniami i ogrodzeniem. Poza tym z ustaleń Wojewody [...] zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr "A" stanowiąca część dawnej działki nr "B" będącej własnością poprzedników prawnych skarżącej zajęta obecnie pod drogę gminną - ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W tej sytuacji za zupełnie dowolne i przedwczesne należało uznać zakwalifikowanie przez organy obu instancji wniosku skarżącej z dnia 15 listopada 2005 r., jako podania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, zgłoszonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do gruntu oznaczonego jako działka nr "A" było prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz Miasta C. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta C. w pierwszej kolejności zobowiązany będzie wyjaśnić, czy żądanie przyznania i wypłaty odszkodowania związane jest z zamiarem zakwestionowania przez W. K. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie, czy przyczyna wystąpienia przez stronę z wnioskiem o odszkodowanie ma swe źródło w z innych zdarzeniach prawnych (np. spowodowana jest wydaniem decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). W tym miejscu wymaga również podkreślenia, że nawet gdyby okazało się, iż stan faktyczny sprawy wskazuje na przejęcie nieruchomości przez gminę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to wówczas prowadzenie postępowania przez Starostę C. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości na tej podstawie prawnej byłoby możliwe dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie nieruchomości w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną. Sprawa nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi bowiem zagadnienie wstępne dla sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tego tytułu, dlatego też organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania nie jest uprawniony do oceny przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., które władny jest ocenić właściwy wojewoda. W sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie wpłynie do właściwego starosty w toku sprawy o nabycie nieruchomości organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania obowiązany jest zawiesić postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, do czasu, aż decyzja wojewody stwierdzająca nabycie nieruchomości stanie się ostateczna. Bez precyzyjnego ustalenia treści żądania strony organy administracji publicznej nie były uprawnione do prowadzenia postępowania, co do wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 73 tej ustawy. Takie działanie organów obu instancji naruszało bowiem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.