II OSK 1044/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Małgorzata Stahl (spr) Sędziowie Zbigniew Rausz Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Oświęcim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 224/06 w sprawie ze skargi Grupy Inicjatorów Referendum na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 stycznia 2006 r. nr LV/575/06 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. III SA/Kr 224/06 ,po rozpoznaniu sprawy ze skargi Inicjatora Referendum na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 25 stycznia 2006 r. Nr LV/575/06 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Oświęcim odrzuciła wniosek mieszkańców z dnia 6 stycznia 2006 r. w sprawie przeprowadzenia referendum z powodu niespełnienia przez wniosek wymogów określonych w ustawie o referendum lokalnym. Uzasadnieniem uchwały był załącznik zawierający opinię Komisji powołanej przez radę Miasta do sprawdzenia czy powyższy wniosek odpowiada wymogom ustawowym. W opinii Komisja stwierdziła, że poparcie dla wniosku należy uznać za nieważne, ponieważ :1/140 osób podało błędny numer PESEL; 2/10 podpisom nie towarzyszy żaden numer PESEL;3/41 podpisujących nie było zameldowanych na terenie gminy;4/7 osób było zameldowanych tymczasowo; 5/20 osób zostało wymeldowanych administracyjnie;6/2 osoby nie były zameldowane pod wskazanym adresem;7/11 osób popierających wniosek podało dane osobowe niezgodnie z danymi w ewidencji ludności gminy Miejskiej Oświęcim. Tym samym zakwestionowanych zostało 231 podpisów a po ich wyeliminowaniu zabrakło 169 głosów do uznania wniosku za skuteczny.Tylko w 2 przypadkach brakowało podpisu. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Inicjatora Referendum(Grupę Inicjatorów Referendum),którzy zarzucili tej uchwale sprzeczność z art. 16 ustawy o referendum lokalnym. Po stwierdzeniu, że wniosek był dotknięty brakami nie zwrócono wniosku Inicjatorowi celem usunięcia wad i uzupełnienia braków w ustawowym terminie. Zdaniem skarżących, wady i braki wniosku były możliwe do usunięcia poza nielicznymi wypadkami a tym samym odrzucenie wniosku było niedopuszczalne. Skarżący powołali się na orzeczenie NSA z dnia 29 lutego 2004 r.,OSK 1117/04, w którym Sąd uznał, że prawidłowo złożonym podpisem jest podpis sensu stricte a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego. Uniemożliwiono Inicjatorowi ustosunkowanie się do zarzutów. Niedopuszczalne było odmawianie prawa do poparcia wniosku o referendum osobom, które w zaplanowanym terminie referendum ukończyłyby już 18 lat. Uwzględnienie wszystkich podpisów, łącznie z tymi które zostały bezpodstawnie zdyskwalifikowane zapewniało wnioskowi wystarczające poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały uznał skargę za zasadną i podzielił pogląd iż większość wad, uchybień i braków wniosku mogła być usunięta, a co najmniej realistyczna była próba usunięcia braków. Brak numeru PESEL przy nazwisku czy pomyłka w informacji o tym numerze, nieprawidłowy adres, były wadami możliwymi do uzupełnienia. Sąd powołał się także na wskazany w skardze wyrok NSA z dnia 29 września 2004 r. OSK 1117/04,Wokanda 2005/2/s.34 i uznał , że Rada Miasta Oświęcim podjęła zaskarżoną uchwałę z oczywistym naruszeniem art.16 ust.4 ustawy o referendum lokalnym(nie zwróciła wniosku inicjatorowi referendum i nie wyznaczyła mu 14-dniowego terminu na usunięcie uchybień. Komisja a później Rada nie rozważała możliwości zwrócenia wniosku celem jego uzupełnienia. W ten sposób wadliwie potraktowano podpisy 150 osób, z których 140 podało błędny numer PESEL a 10 nie podało żadnego. Z grupy 79 osób 41 nie było zameldowanych na terenie gminy Oświęcim,7 było zameldowanych tymczasowo, dane 11 osób nie zgadzały się z informacji w ewidencji ludności gminy Oświęcim,20 osób zostało wymeldowanych a 2 nie były zameldowane pod wskazanym adresem. Dyskwalifikowanie tych podpisów było niedopuszczalne, bo przepisy ustawy o referendum nie odwołują się do kryterium zameldowania , lecz zamieszkiwania.W referendum mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego wyrażają w drodze głosowania wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty.W konsekwencji Prezydent Miasta Oświęcim powiadamia inicjatora nie o liczbie osób zameldowanych w gminie ale o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania, objętych rejestrem wyborców w gminie na koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku(art.12 ust.5 ustawy o referendum lokalnym).Tylko nieuwzględnienie 2 osób, które nie złożyły podpisu na wniosku mogło być prawidłowe, jeżeli braku tego nie można było uzupełnić z powodu upływu terminu wyznaczonego do zbierania podpisów. W odniesieniu do 231 podpisów mogłoby się ewentualnie okazać, że zostałyby uwzględnione, gdyby Inicjator miał możliwość uzupełnienia wniosku.Skoro zabrakło 169 poprawnych podpisów, uwzględnienie wspomnianych 231 nie dawałoby Radzie możliwości odmówienia podjęcia uchwały o przeprowadzeniu żądanego referendum gminnego. Zdaniem Sądu, wniosek może być odrzucony, o ile Komisja i rada wykażą, że brak jest wystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów, a ciężar wykazania wadliwości spoczywa na radzie i jej nadzwyczajnej komisji. Ustawodawca przyjął założenie prawidłowości wniosku o przeprowadzenie referendum. Zastrzeżenia komisji, nie mające oparcia w prawie należy interpretować jako pozbawione znaczenia prawnego. Skoro ani Komisja ani Rada nie wykazała skutecznie, ze 231 zakwestionowanych podpisów ma braki nieusuwalne, tymi brakami nie można było uzasadniać odrzucenia wniosku bez wyznaczenia terminu na ich usunięcie. Sąd odniósł się także do kwestii dopuszczalności referendum w sprawie połączenia ze sobą Miasta Oświęcim i Gminy Oświęcim i powołując się także na wyrok TK z dnia 26 lutego 2003 r.,K 30/02,OTK ZU 2003/2A/16 uznał je za dopuszczalne także w tej sprawie(wyrażenie opinii).Ponadto Sąd uznał za udowodnione, że sprawa referendum nie była objęta porządkiem obrad i tym samym uchwała w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum nie powinna być w ogóle poddana pod głosowanie. Pełnomocnik Gminy Miasta Oświęcim - Rady Miasta Oświęcim zaskarżył powyższy wyrok i wniósł o jego uchylenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie ; 1/ przepisów prawa materialnego –art. 16 ust.6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym(Dz.U. Nr 88,poz.985 ze zm.) poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie określenie "prawidłowo złożonych podpisów" odnosi się wyłącznie do podpisu sensu stricte i nie obejmuje danych identyfikujących podpisującego,art.15 w zw. z art. 16 ust.4 pow.ustawy przez przyjęcie, że błędy w kartach zawierających podpisy osób popierających inicjatywę referendum lokalnego mogą być usunięte w trybie art. 16 ust.4 ustawy,art.14 ustawy poprzez przyjęcie, że podpis osoby udzielającej poparcia nie obejmuje danych identyfikujących daną osobę(PESEL,adres zamieszkania),art. 14 ust.4 poprzez przyjęcie, ze brak zameldowania na terenie gminy przy równoczesnym braku innych przesłanek pozwalających uznać daną osobę za zamieszkałą na terenie gminy nie stanowi przeszkody dla możliwości udzielenia poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum;2/naruszenia przepisów postępowania – art.133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że uchwała w przedmiocie odrzucenia wniosku o referendum nie była objęta porządkiem obrad, skoro z zapisów w protokole Nr LV/06 z sesji w dniu 25 stycznia 2006 r. wynika, że uchwała ta była wprowadzona do porządku obrad bezwzględną większością głosów(s.4 protokołu)a m.in. na tej podstawie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii pojęcia "podpisu prawidłowo złożonego" nie może być uznane za zasadne. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 września 2004 r.OSK 1117/04(Wokanda 2005/2/s.34),przywołanym przez Sąd I instancji, nie podziela go jednak skład orzekający w sprawie niniejszej, spotkał się on także z krytyką w obszernej i przekonującej glosie A.Kisielewicza do powołanego wyroku(OSP 2005/7-8/s.397-400). Przepis art. 14 ust.1 ustawy z dnia 15 września 2000 r.o referendum lokalnym(Dz.U. Nr 88,poz.985 ze zm.)stanowi, że w terminie 60 dni od dnia złożenia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art.14 ust.2 pow.ustawy stanowi, że mieszkaniec j.s.t., popierający wniosek o przeprowadzenie referendum, podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Z upływem 60-dniowego terminu do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum uchybienia wniosku, polegające na niezebraniu wystarczającej liczby podpisów ,stają się nieusuwalne. W dodatkowym 14-dniowym terminie nie można zatem zbierać brakujących podpisów. W prawie polskim nie ma definicji "prawidłowo złożonego podpisu". Z przepisów art.14 ust.1,art.16 ust.6 i art. 22 ust.5 pow.ustawy, interpretowanych łącznie, można wnioskować, że całkowite odrywanie podpisu od danych osobowych podpisującego prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że "prawidłowo złożony podpis" to tylko podpis sensu stricte, czyli "własnoręczny podpis" o jakim mowa w art. 14 ust.4 ustawy o referendum lokalnym, nie jest uzasadnione. Inicjator referendum nie zbiera samych podpisów, mieszkaniec popierający wniosek musi podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Tym samym podpisy, o jakich mowa w art. 14 ust.1 ustawy, nie mogą oznaczać jedynie podpisów sensu stricto. W konsekwencji termin 60-dniowy do zbierania podpisów musi być rozumiany jako termin do zbierania podpisów wraz z danymi identyfikującymi osobę składającą podpis. Rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można mu przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Oba elementy są ze sobą powiązane i w świetle art. 14 ust.4 podpis sensu stricto nie egzystuje samodzielnie, ma być złożony pod podanymi danymi osobowymi. Sam podpis nie zawsze pozwala na zidentyfikowanie podpisującego, a często nie wystarczy podanie imienia i nazwiska.Tym samym dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis jak i inne, ustawowo określone ,dane osobowe identyfikujące określoną osobę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela taką jak wyżej wykładnię wskazanych w skardze przepisów, która prowadzi do tezy iż po upływie 60 dni nie można usunąć nie tylko braków dotyczących samego podpisu ( w świetle art. 16 ust.6 i art. 22 ust.5 są one nieusuwalne)ale także braków podpisu w tym znaczeniu, jakie wynika z treści art. 14 ust.1 w zw. z art. 14 ust.4 ustawy o referendum lokalnym. Zwrócenie po tym terminie wniosku w celu uzupełnienia danych osób popierających referendum w istocie prowadziłoby do zbierania dodatkowych podpisów w miejsce podpisów, które złożono nie podając prawidłowo danych osobowych. Potwierdzają taką właśnie wykładnię przepisy ordynacji wyborczych i związane z nimi orzecznictwo. Odrębności ustawy o referendum lokalnym i ustaw dotyczących ordynacji wyborczych nie są duże, a sama ustawa o referendum odsyła, w zakresie nieuregulowanym, do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw(Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz.1547 ze zm.).Zgodzić się należy z A.Kisielewiczem , gdy podkreśla, że z oczywistych podobieństw ordynacji wyborczych wynika wskazówka, że przepisy podobne w treści i spełniające podobne funkcje powinny być , co do zasady, podobnie interpretowane. Z tych względów wykładnia, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, dokonana przez Sąd w zaskarżonych wyroku nie może być uznana za zasadną. W świetle materiałów sprawy ,zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który m.in. miał wpływ na wynik sprawy ,poprzez pominięcie przez Sąd informacji, znajdującej się w protokole sesji, z której wynika że sprawa zaskarżonej uchwały została wprowadzona do porządku obrad bezwzględną większością głosów. Zważywszy na powyższe, na podstawie art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.),orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na przedmiot sprawy i związane z nią okoliczności prawne i faktyczne, uznając je za szczególnie uzasadniony przypadek, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.