II OSK 838/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski (spr) Sędziowie Małgorzata Stahl Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Bytów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 68/03 w sprawie ze skargi T. R. na uchwałę Rady Miasta Bytów z dnia 9 października 2002 r. nr XL VIII/330/2002 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytów dla strefy równowagi przyrodniczo-krajobrazowej zespołu jezior Płoczyca-Boruja Mała – Boruja Duża 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 838/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 68/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę T. R. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 9 października 2002 r. nr XLVIII/330/2002 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytów dla strefy równowagi przyrodniczo-krajobrazowej zespołu jezior Płoczyca–Boruja Mała–Boruja Duża. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że T. R. wniósł pismo stanowiące w intencji skarżącego zarzuty do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania. Zarzuty te zostały uznane za protest i odrzucone uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 9 października 2002 r. nr XLVIII/329/2002. W tym samym dniu Rada Miejska w Bytowie podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania p przestrzennego. W ocenie skarżącego organ gminy naruszył tryb postępowania związany z procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, podnosząc, iż w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Gd 67/03 dotyczącej skargi T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie nr XLVIII/329/2002, którą odrzucono jego protest, Sąd wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. uwzględnił skargę i uznał, że uchwała ta w istocie zawierała rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutu skarżącego zgłoszonego do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przyjął, że ustalenia miejscowego planu, z uwagi na położenie działek skarżącego na terenach objętych bezpośrednio ustaleniami tego planu, naruszają jego interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności. W konsekwencji, skoro uchwała nr XLVIII/329/2002 dotyczyła w istocie odrzucenia zarzutu T. R. do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie było dopuszczalne uchwalenie zmian tego planu w tym samym dniu, tj. przed upływem terminu do wniesienia skargi na uchwałę odrzucającą zarzuty do projektu zmian planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że pomimo zaskarżenia uchwały nr XLVIII/330/2002 o planie miejscowym w części, to był zobowiązany do rozstrzygania w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i uznał, że zaistniała nieważność dotyczy całej uchwały. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Bytowie, wnosząc o jego uchylenie całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez orzeczenie nieważności całego aktu, a nie tylko części, objętej zarzutami uznanymi przez Sąd, a wniesionymi przez T. R. Powyższe, istotne w ocenie Rady Miejskiej uchybienie, doprowadziło do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność całej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez ograniczenia się do stwierdzenia nieważności części planu dotyczącej nieruchomości objętych zarzutami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że unieważnienie całego aktu prawa miejscowego przez Sąd w sposób rażący naruszyło prawo, w tym wskazany wyżej art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do regulacji art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie a już nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), naruszenie trybu postępowania planistycznego określonego w art. 18 tej ustawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 października 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 67/03) uznającym odrzucone zastrzeżenia T. R. do przedmiotowego projektu planu za zarzut w rozumieniu art. 24 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – skutkuje nieważnością podjętej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części. Co prawda ustawodawca nie odnosi się do tego czy z powodu uchwalenia planu przed wydaniem orzeczenia sądu administracyjnego, do którego zaskarżono uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu następuje nieważność planu w całości czy w części, to trudno byłoby podzielić pogląd, że w tej sytuacji ustawodawca pozostawia to uznaniu organu nadzoru lub sądu orzekającego o legalności planu. Jeżeli bowiem zarzut z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym był środkiem prawnym ochrony interesu indywidualnego, to z tego należy wyprowadzić wniosek, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wadliwy z powodu uchwalenia przed wydaniem orzeczenia sądowego w sprawie wniesionego zarzutu jest dotknięty wadliwością w części w jakiej dotyczy nieruchomości (działki) objętej ww. zarzutem. Tym samym brak jest podstaw do tego aby formułować zasadę, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku błędnego zakwalifikowania zastrzeżeń do projektu planu jako protestu i w konsekwencji konieczność rozpoznania tych zastrzeżeń jako zarzutu, skutkuje nieważnością całego planu, a nie jego części, choć nie można wykluczyć takiej sytuacji. Wówczas sąd, orzekając o nieważności planu w całości, winien wskazać dlaczego uchwalenie planu przed rozpoznaniem skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu jest wadliwością, która skutkuje nieważnością planu w całości, a nie w części. Nie może być wyłącznym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności planu w całości – jak w zaskarżonym wyroku – fakt, iż zarzut T. R. dotyczył ustaleń projektu planu nie tylko w odniesieniu do jego działek ale i działek sąsiednich. To w dalszym ciągu nie wyklucza możliwości orzeczenia o nieważności planu w części i nie zwalnia z obowiązku wykazania wpływu nierozpoznanej skargi na uchwałę radę gminy o odrzuceniu zarzutu T. R. na ocenę legalności całego planu. Mając to na uwadze podzielić trzeba zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 i art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie i orzec jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 pierwszej z ww. ustaw.