II SA/Gd 996/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 lipca 2005 r. nr [...] II. określa, że decyzje wskazane w pkt I nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 lipca 2005 r., Nr [...] na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z późn. zm. ) ustalił na wniosek W. G. i A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. W poszczególnych ustaleniach decyzji wskazano na szczegółowe wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania teren oraz dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W ustaleniach dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano na treść art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm. ). Z ustaleń decyzji wynika, iż teren objęty inwestycją położony jest w zasięgu strefy restauracji urbanistycznej zespołu urbanistyczno – krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa oraz położony jest w zasięgu B ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska S. Załącznikami decyzji uczyniono mapę w skali 1: 500 z oznaczeniem granicy terenu objętego decyzją oraz wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu składający się z części tekstowej i graficznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ustalenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło na podstawie analizy sporządzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Projekt decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uzgodniony z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, Konserwatorem Zabytków Miasta S. oraz z Zakładem Komunalnym Zarządu Dróg i Zieleni w S. Wskazano również, iż w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia co do planowanej inwestycji wnieśli S. i Z. S. zamieszkali przy ul. [...] domagając się nie wydawania przedmiotowej decyzji do czasu uregulowania stanu prawnego związanego z nielegalną rozbudową budynku istniejącego. Organ wyjaśnił, iż wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji zawiera załącznik w postaci koncepcji architektonicznej, która przewiduje rozbiórkę istniejącej na działce zabudowy i realizację nowego obiektu. Wskazano ponadto, iż postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku istniejącego nie stanowi podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. i Z. S. zarzucając, iż wydane rozstrzygnięcie nie zapewnia ochrony ich interesów. W ich ocenie, decyzja powinna jednoznacznie wskazywać odległość projektowanego budynku od granic ich nieruchomości. Ponadto wyrazili pogląd, iż do czasu wykonania przez inwestorów rozbiórki samowolnie pobudowanej klatki schodowej nie powinna być wydana pozytywna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji "do czasu rozbiórki nielegalnie dobudowanych części budynku oraz o wzięcie pod uwagę aby wydawane decyzje wskazywały w jasny, zrozumiały sposób ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a szczególnie zachowanie odległości". Do odwołania skarżący załączyli kserokopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 1996 r. w sprawie II SA/Gd 63/96 oddalającego skargę K. Z. na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 1995 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanej klatki schodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 października 2005 r., sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na obowiązujące pod rządem ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 tej ustawy uzależnia wydanie decyzji od łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie działki sąsiednie wobec działki [...] dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane i to w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Spełnione są także pozostałe przesłanki wymienione we wskazanym przepisie. Wszystkie te zagadnienia zostały rozważone przez organ I instancji i udowodnione. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ I instancji są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). W rozpoznawanej sprawie wyznaczono obszar analizowany. Dla potrzeb wydania decyzji wzięto pod uwagę działki dostępne z tej samej drogi publicznej i przeanalizowano nie tylko sposób ich zabudowy, ale także parametry, cechy i wskaźniki ukształtowanej już zabudowy w tym obszarze. Po dokonaniu tej analizy stwierdzono, że działki nr : [...], [...] i [...] zabudowane są budynkami o gabarytach głębokości 8-11m; szerokości frontu 10-27; wysokości 2-5 kondygnacji; geometrii dachów 20-30. Intensywność wykorzystania terenu kształtowała się od 0,18 do 0,42. Planowana zabudowa jest też kontynuacją istniejącej zabudowy. Dlatego też, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywnie rozpoznano wniosek strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Kolegium okoliczności wskazane w odwołaniu, aczkolwiek istotne z punktu widzenia strony odwołującej się, nie stanowią przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej budowy ze względu na samowolę budowlaną i kwestie związane z rozbiórką samowolnie dobudowanej klatki schodowej w istniejącym już budynku. Takie działanie nie znajdowałoby podstaw w obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego należytej ochrony interesów osób trzecich – w tym odwołujących się – Kolegium stwierdziło, że ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy następuje w granicach określonych przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnim – art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – ochrona ta obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, możliwość korzystania z wody, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby także zachowania należytej – wymaganej prawem odległości. Zgadzając się, co do zasady, z koniecznością ochrony takiego interesu Kolegium stwierdziło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wytycza tylko ogólne podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej. Warunki te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w rozporządzeniach wykonawczych do tego prawa, ustalających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, w tym usytuowanie budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek. Powinny one być ustalone tylko w pozwoleniu na budowę. W tym przedmiocie Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96, OSS 1998, nr 4, poz. 108. Zdaniem Kolegium kwestia dotycząca prawidłowej odległości projektowanego budynku od granicy nieruchomości skarżących musi być wzięta pod uwagę w trakcie projektowania budynku. Taki też obowiązek nałożył na inwestora organ I instancji nakazując w punkcie 6 i 7 wydanej decyzji zaprojektowanie zgodnie z prawem budowlanym oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taki zapis oznacza narzucenie na niego obowiązku zachowania wymagań z przepisów powszechnie obowiązujących także ( nie tylko ) w zakresie odległości w jakiej musi być posadowiony budynek od granicy z działką sąsiednią - § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, w decyzji w punkcie 6 znalazły się zapisy chroniące właścicieli nieruchomości sąsiednich przed ograniczeniami w dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, urządzeń infrastruktury technicznej, środków łączności, dostępu światła. Nakazano też ograniczenie uciążliwości powodowanych hałasem, wibracjami, zanieczyszczania powietrza, ziemi i wody. W ocenie Kolegium taki zapis regulujący ochronę interesów osób trzecich, na etapie ustalenia warunków zabudowy jest właściwy i wystarczający. Szczegółowe kwestie poruszone w odwołaniu zostaną rozpoznane i będą przedmiotem rozstrzygnięcia na etapie pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wnieśli S. i Z. S. Skarżący ponowili w niej zarzuty i argumenty wskazane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ich ocenie wydana decyzja nie zawiera elementu ochrony ich interesów w zakresie zachowania prawidłowej odległości od ich nieruchomości tj. działek [...], [...] i [...]. W decyzji nie zaznaczono również rozwiązania problemu dostępu do instalacji wodnej dochodzącej do ich nieruchomości. W załączniku nr 1 i 3 decyzji organu I instancji wskazano maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy. Linia ta dotyczy jednakże wyłącznie granicy z drogą publiczną należącą do Gminy. Organ w ten sposób zadbał o własne interesy ale nie zadbał aby taką linią zabezpieczyć również interes skarżących. Ponadto skarżący wyrazili obawy, co do wykorzystania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i uzyskanego na jej podstawie pozwolenia na budowę do dalszej rozbudowy nielegalnie rozbudowanego obiektu usytuowanego na działce inwestora. Potwierdzeniem takich zamiarów inwestora jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "planowana zabudowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy...". Skarżący wskazali ponadto, iż w dniu 14 października 2005 r. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organów nadzoru budowlanego w kwestii wyegzekwowania prawomocnego nakazu rozbiórki klatki schodowej i nie podejmowania działań w przedmiocie innych nielegalnie rozbudowywanych i przebudowywanych części budynku na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, tak jak w niniejszej sprawie, iż sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wskazane. Skarga jest zasadna, albowiem wydane przez organy decyzje naruszają przepisy prawa. Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji z dnia 14 lipca 2005 r. wskazał, iż projekt decyzji został zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, Konserwatorem Zabytków Miasta S. oraz Zakładem Komunalnym Zarządu Dróg i Zieleni w S. Organ odwoławczy, pomimo wyczerpującego i dokładnego odniesienia się do zarzutów odwołania, nie zbadał jednak prawidłowości tych uzgodnień. Przepis art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ), który z mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy stanowi, iż decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami wskazanymi szczegółowo w treści tego przepisu. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, jak ustalił organ I instancji i jak wynika z akt, z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja przylega do pasa drogowego i jest lokalizowana w miejscowości uzdrowiskowej oraz na obszarze objętym ochroną konserwatorską – projekt decyzji wymagał uzgodnień z organami wskazanymi w punktach 1, 2 i 9 art. 53 ust. 4 tj. ministrem właściwym do spraw zdrowia, wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz właściwym zarządcą drogi. Zadania wymienionych organów z mocy szczegółowych uregulowań należą do organów do których zwrócił się organ I instancji o uzgodnienie decyzji. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Konserwator Zabytków Miasta S. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r. Również Naczelny Inżynier Zakładu Komunalnego Zarządu Dróg i Zieleni w S. w dniu 23 czerwca 2005 r. wydał postanowienie pozytywnie uzgadniające projekt decyzji. Naczelny Lekarz Uzdrowiska z kolei nie uzgodnił projektu decyzji w formie postanowienia lecz zamieścił pisemną adnotację na piśmie organu z dnia 16 czerwca 2005 r., iż "nie stwarza przeszkód". Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż wydanych postanowień z dnia 23 i 27 czerwca 2005 r. nie doręczono żadnej ze stron postępowania lecz przekazano je do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. Przepis art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi: § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. § 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. §6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36 – 38. Uzgodnienie następuje więc w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie ( art. 106 § 5 kpa). Skoro tak, to niewątpliwie powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 kpa są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej ( art. 106 § 4 kpa ). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami kpa. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 kpa wszystkim stronom postępowania ( por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., V SA 3368/00, Lex nr 50119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/4/57). W niniejszej sprawie organy nie doręczając stronom postanowień uzgadniających wydanych w trybie art. 106 pozbawiły strony ich gwarancji procesowych tj. możliwości wniesienia zażalenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 kpa bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi ponadto określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłankę do wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie. W niniejszej sprawie nie nastąpiło także właściwe uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadające wymogom art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego z organem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy. Niewątpliwym natomiast jest, iż projekt decyzji z uwagi na fakt, iż S. jest uzdrowiskiem winien być z tym organem uzgodniony w formie postanowienia. Pisemna adnotacja Naczelnego Lekarza Uzdrowiska nie spełnia wymogów wskazanych przepisów. Z powyższych względów wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić skarżącym, iż ich obawy dotyczące wykorzystania przez inwestorów uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji nielegalnej rozbudowy istniejącego obiektu nie są zasadne. Z wniosku inwestorów wszczynającego postępowanie administracyjne oraz z wydanej decyzji wynika, iż planowana inwestycja polega na budowie nowego obiektu na terenie działki nr [...]. Ponadto przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane obliguje właściwy organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie planowanej inwestycji znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Należy także wskazać, iż w ocenie sądu wydane decyzje, wbrew twierdzeniom skarżących, zawierały precyzyjne zapisy dotyczące ochrony ich interesów. Argumentacja Kolegium w tym zakresie jest prawidłowa i przekonywująca. Określenie w treści decyzji, iż planowana inwestycja winna uwzględniać ochronę wynikającą z przepisu art. 5 Prawa budowlanego, a także winna być zaprojektowana i zrealizowana zgodnie z Prawem budowlanym i zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) należycie chroni interes skarżących w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Jak wyjaśniono jednak powyżej, okoliczności związane z brakiem prawidłowych uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy musiały skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił w wyroku, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.