II OSK 1931/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 996/05 w sprawie ze skargi S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił na wniosek W. G. i A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Od decyzji tej wnieśli odwołanie właściciele nieruchomości przylegającej do terenu zamierzonej inwestycji S. i Z. S., którzy podnieśli, iż budowa nowego obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości naruszy ich uzasadnione interesy. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawcy spełnili wszystkie wymogi wskazane art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powołane w odwołaniu okoliczności, aczkolwiek istotne z punktu widzenia strony odwołującej się, nie stanowią przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza tylko ogólne, podstawowe kierunki projektowania inwestycji budowlanej. Uszczegółowienie tych warunków nastąpi w decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie tej decyzji zostanie też uwzględniona ochrona uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym odwołujących się małżonków S. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli S. i Z. S. Skarżący ponowili zarzuty z odwołania i wskazali, że zaskarżona decyzja nie chroni ich interesów przez zachowanie należytej odległości planowanej zabudowy od granic ich nieruchomości oraz nie rozwiązuje problemu dostępu do instalacji wodnej dochodzącej do tej nieruchomości. Podnieśli, iż na nieruchomości wnioskodawców znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany, co do którego orzeczono już nakaz rozbiórki i zamierzenie inwestycyjne prowadzi do zachowania i rozbudowy tego obiektu. Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję administracyjną z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd stwierdził, że wprawdzie zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione, lecz mimo to zaskarżona decyzja narusza prawo. Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wskazał, iż projekt decyzji został zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, Konserwatorem Zabytków Miasta S. oraz Zakładem Komunalnym Zarządu Dróg i Zieleni w S. Organ odwoławczy, pomimo wyczerpującego i dokładnego odniesienia się do zarzutów odwołania, nie zbadał jednak prawidłowości tych uzgodnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja przylega do pasa drogowego i jest zlokalizowana w miejscowości uzdrowiskowej oraz na obszarze objętym ochroną konserwatorską – projekt decyzji wymagał uzgodnień z organami wskazanymi w punktach 1, 2 i 9 art. 53 ust. 4, tj. ministrem właściwym do spraw zdrowia, wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz właściwym zarządcą drogi. Zadania wymienionych organów z mocy szczegółowych uregulowań należą do organów, do których zwrócił się organ I instancji o uzgodnienie decyzji. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Konserwator Zabytków Miasta S. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Również Naczelny Inżynier Zarządu Dróg i Zieleni w S. w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Naczelny Lekarz Uzdrowiska z kolei nie uzgodnił projektu decyzji w formie postanowienia, lecz zamieścił pisemną adnotację na piśmie organu z dnia [...] czerwca 2005 r., "iż nie stwarza przeszkód". Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż wydanych postanowień z dnia [...] i [...] czerwca 2005 r. nie doręczono żadnej ze stron postępowania, lecz przekazano je do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. Przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 1 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 k.p.a. wszystkim stronom postępowania (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., V SA 3368/00, Lex nr 50119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/57). W niniejszej sprawie organy nie doręczając stronom postanowień uzgadniających wydanych w trybie art. 106 pozbawiły strony ich gwarancji procesowych, tj. możliwości wniesienia zażalenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi ponadto określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło także właściwe uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy odpowiadające wymogom art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z organem wymienionym w art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy. Niewątpliwym natomiast jest, iż projekt decyzji z uwagi na fakt, iż S. jest uzdrowiskiem winien być z tym organem uzgodniony w formie postanowienia. Pisemna adnotacja Naczelnego Lekarza Uzdrowiska nie spełnia wymogów wskazanych przepisów. Z powyższych względów wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Wyrokowi temu zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 i 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez błędna jego wykładnię i zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że wadliwość postanowień, którymi dokonano uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy skutkuje wadliwością postępowania głównego, tj. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 w zw. z art. 127 § 2 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji polegające na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. jako organ odwoławczy od decyzji o warunkach zabudowy winno badać prawidłowość dokonanych w tym postępowaniu przez inne organy, wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, tj. winno badać prawidłowość orzeczeń wydanych przez organy, dla których Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. W wyniku naruszenia wyżej powołanych uregulowań, naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zawarciu w uzasadnieniu wydanego wyroku zaleceń dla organu I instancji, których wykonanie jest niemożliwe. Wobec tych zarzutów skarżące Kolegium wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z godnie z normami przepisanymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i Z. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty strona wnosząca tę skargę uzasadniła tym, że organ prowadzący postępowanie główne nie jest uprawniony do dokonywania weryfikacji uzgodnień dokonanych na mocy art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedzających wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ ten nie jest bowiem organem odwoławczym dla jednostek uzgadniających i nie ma kompetencji do weryfikacji wydanych przez nie postanowień. Weryfikacja taka może nastąpić ewentualnie w drodze uwzględnienia zażalenia stron a następnie w postępowaniu sądowoadminstracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy przyznać oczywiście rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że Kolegium to nie będąc organem odwoławczym dla organów współdziałających przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogłoby rozpoznać ewentualnego zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Jak bowiem wyjaśnił NSA postanowieniem z dnia 16 lutego 2004 r., OW 2/04 (publ. w ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 37) do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu a nie wobec organu, który ma wydać w sprawie decyzję administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma jednak obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. W przeciwnym bowiem wypadku nie można mówić o uzgodnieniu rzeczywistym decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym. Występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (tak J. Borkowski w Komentarzu do K.P.A., wydanie Becka 7 z 2005 r., s. 498). Wydane przez organ współdziałający postanowienie może być zaskarżone przez strony zażaleniem (art. 106 § 5 k.p.a.). Dlatego organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Wiąże się z tym zasada zawarta w uchwale 7 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." Przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie główne nie może w żadnym stopniu kontrolować przebiegu i efektów postępowań organów współdziałających czyniłoby niewykonalną cytowaną wyżej uchwałę NSA. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie główne kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał takiej, prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skarga ta nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Dlatego na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.