II OSK 1935/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 420/06 w sprawie ze skargi E. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną II OSK 1935 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wniesioną przez E. W. i M. W. na decyzję W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2006 r., którą to decyzją nakazano E. i M. W. rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego w miejscowości M. gmina Ś. na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organ I instancji w swej decyzji stwierdził, że w wyniku oględzin ustalono, że wybudowano obiekt o wymiarach 6m x 10m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4m x 7m. Jest to obiekt parterowy konstrukcji drewnianej typu "barak" ustawiony na betonowych krawężnikach z dachem dwuspadowym, pokryty blachodachówką. Według oświadczenia inwestorów obiekt został wybudowany w latach 1996 - 1999. Organy administracji stwierdziły, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka, na której posadowiony jest obiekt została oznaczona symbolem [...] - tereny urządzeń sportowo-rekreacyjnych bez prawa zabudowy letniskowej oraz ustalono, iż na przedmiotową działkę nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.- dalej zwanej ustawy Prawo budowlane) procedura legalizacją jest przewidziana jedynie w przypadku spełnienia warunków w przepisach tych określonym, zaś brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy uznał iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję skargę wnieśli E. i M. W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, iż przedmiotowy obiekt nieprawidłowo został zakwalifikowany jako budynek letniskowy, gdyż jest to tylko barakowóz, który został obudowany - obity deskami - i przeznaczony na zaplecze socjalne pod przewidywaną inwestycję w postaci stanicy wodnej, co przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli też, iż obiekt nie jest trwale związany z gruntem. W odpowiedzi na skargę W.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ prawidłowo w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane . Przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę w latach 1996-1999, a zatem pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd zaznaczył przy tym, iż nie jest słuszne twierdzenie skarżących, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu nie było wymagane. Zdaniem Sądu będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt nie spełniał też wymogów o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a gdyby nawet spełniał to i tak przed rozpoczęciem robót budowlanych podlegałby zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie można także uznać, zdaniem Sądu, iż przedmiotowy obiekt był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż miał charakter tymczasowy. Jak słusznie bowiem podniósł organ odwoławczy obiekt taki może być wykonany jedynie na okres nie dłuższy niż 120 dni (a i w takim wypadku wymaga uprzedniego zgłoszenia) i winien być związany z realizacją robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ani tymczasowy - jak chcą skarżący - charakter przedmiotowego obiektu, ani fakt iż w przyszłości chcą go wykorzystać przy prowadzeniu robót budowlanych nie zwalniał ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem też Sądu prawidłowo organy ustaliły, iż legalizacja w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie jest możliwa z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym co do terenu, na której położona jest działka skarżących wyraźnie wprowadzono zakaz zabudowy letniskowej, dopuszczając jedynie możliwość zagospodarowania terenu urządzeniami rekreacyjno-wypoczynkowymi, takimi jak: plaże, boiska do gier małych, miejsca do przechowywania sprzętu pływającego, wyznaczone kąpieliska itp. Wskazać przy tym należy, iż urządzeń rekreacyjno-wypoczynkowych nie można utożsamiać z obiektami budowlanymi, co wynika nie tylko z wykładni gramatycznej. Także w art. 3 Prawa budowlanego ustawodawca odmiennie zdefiniował te dwa pojęcia. Czym innym jest zatem urządzenie w postaci miejsca do przechowywania sprzętu pływającego (co dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania), a czym innym obiekt budowlany nawet jeśli - jak podali podczas rozprawy skarżący - służy do przechowywania sprzętu sportowego. Za chybiony uznał też Sąd pierwszej instancji argument dotyczący planów zagospodarowania działki na stanicę wodną. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się bowiem do legalizacji już istniejącego obiektu, a nie takiego który ma powstać w przyszłości. Zatem fakt, iż skarżący zamierzają dopiero dostosować swój obiekt do wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa przez organ orzekający i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę – jako nieuzasadnioną – oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. W. i M. W., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenie prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 Poz. 2016 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż barakowóz spełnia wymagania przyjęte dla obiektu budowlanego w stosunku do którego można orzec nakaz rozbiórki, o których mowa w art. 48 ust. 1 i 2 wówczas, gdy zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 5 jest to tymczasowy obiekt budowlany, a ponadto w sytuacji, gdy organy administracji budowlanej w toku obu instancji nie ustaliły jaki jest charakter obiektu znajdującego się na nieruchomości skarżących; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: a). nie wyjście Sądu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach przepisów wskazanych przez organ - art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tym samym zaniechane faktycznej kontroli działalności organów administracji budowlanej; b). zaniechanie rozważenia treści definicji legalnych zawartych w art. 3 ustawy Prawo budowlane i błędne zakwalifikowanie barakowozu jako obiektu budowlanego, podczas gdy w toku postępowania organy tego nie ustaliły; c). nie dokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej; d). nie uwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, iż barakowóz jest domkiem letniskowym, a tym samym obiektem budowlanym, w stosunku do którego można orzec na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki, podczas gdy barakowóz - jak wprost wynika z definicji legalnej wskazanej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane - jest tymczasowym obiektem budowlanym; 3) naruszenie art. 106 § 3 ppsa poprzez wskazanie, iż "bezspornym jest fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę", podczas gdy organy obu instancji w treści swoich decyzji nie wykazały, iż barakowóz stanowi obiekt budowlany, co jest niezbędnym elementem do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto skarżący wskazali, iż w toku postępowania Sąd nie uwzględnił naruszeń prawa dokonanych przez organ, również mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (gdyby nastąpiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego Sąd nie zastosowałby przepisów prawa budowlanego, na których oparł rozstrzygnięcie). Organ dopuścił się, zdaniem skarżących, w szczególności naruszenia następujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a). ustalenie, iż na nieruchomości skarżących znajduje się domek letniskowy, podczas gdy jest to barakowóz obity deskami będący tymczasowym obiektem budowlanym; b). brak inicjatywy dowodowej organów zmierzających do ustalenia istotnych przesłanek do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, w szczególności brak ustalenia: - czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, czy stanowi odrębną kategorię, a jeżeli tak to jaką; - kiedy dokładnie obiekt został umiejscowiony na nieruchomości; - czy umiejscowienie barakowozu na nieruchomości skarżących wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia; 5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i dowodzenie założonej na jego wstępie tezy, iż doszło do samowoli budowlanej, w sytuacji gdy stan faktyczny nie pozwala na wyprowadzenie takich wniosków, zwłaszcza uwzględniając fakt, iż skarżący na swojej nieruchomości posiadają barakowóz, a nie domek letniskowy. Przedstawiając powyższe zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący powołali się na treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt: I OPS 4/2005). Wskazując na zarzuty wyżej przedstawione skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem dyspozycja art. 48 Prawa budowlanego obejmuje sytuację, w której organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, zaś barakowóz - jak wprost wynika z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 5 jest tymczasowym obiektem budowlanym. Uznać zatem należy zdaniem skarżących, iż w stosunku do tymczasowego obiektu budowlanego, nie może być orzeczony nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż swoją dyspozycją przepis ten nie obejmuje tymczasowych obiektów budowlanych. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący uzasadnili tym, iż w przedmiotowej sprawie Sąd dokonał ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż barakowóz zlokalizowany na nieruchomości skarżących jest obiektem budowlanym, pomimo, iż takie ustalenie nie znalazło się w treści decyzji ani organu pierwszej, ani organu drugiej instancji. Sąd nie przeprowadził też z urzędu żadnych dowodów, które uzasadniałyby dokonanie takiej kwalifikacji barakowozu. Zdaniem skarżących Sąd nie uwzględnił naruszeń dokonanych przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, naruszając tym samym przepis 134 § 1 p.p.s.a. Szczególnie rażącym było nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 48 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, iż gdyby Sąd rozważył zgodność z prawem całego postępowania dostrzegłby liczne wady rozstrzygnięcia organów administracji budowlanej, obejmujące zarówno wskazane przepisy prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), gdyż to stanowiło przyczynę błędnego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei miało wpływ na treść rozstrzygnięcia zarówno organów jak i Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przytoczonych we wniesionej kasacji, a więc art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., a nadto zarzut uchybienia zdaniem skarżących wymogom art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt: I OPS 4/2005), który to pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również podziela. Stwierdzić trzeba, że przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków prowadzących do określonego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia jest wyczerpująca, logiczna i przekonująca. Sąd pierwszej instancji w niewadliwy sposób wykazał, że orzeczenie administracyjne wydane w niniejszej sprawie jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wbrew odmiennym wywodom kasacji data realizacji przedmiotowego obiektu ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie przyjęta przez organ odwoławczy, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić wątpliwości co do zasadności ustaleń w tym zakresie. Konsekwencją takiego ustalenia było oparcie zaskarżonego wyroku, a przedtem i decyzji administracyjnej kontrolowanej tymże wyrokiem na określonym stanie faktycznym i prawnym. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do terminu realizacji przedmiotowego obiektu w żaden sposób nie zostały wniesioną kasacją podważone, skarżący nie wywodzili też aby obiekt został zrealizowano w innym terminie, aniżeli okres przyjęty w zaskarżonym wyroku. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organy nieprzeprowadziły postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia okresu w jakim obiekt zrealizowano. Kolejne zarzuty naruszenia tak przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego wiążą się w zasadzie z kwestią zdefiniowaniem obiektu będącego przedmiotem sprawy. Nie jest przede wszystkim uprawniony pogląd skarżących, iż ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie ustaliły stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż barakowóz zlokalizowany na nieruchomości skarżących jest obiektem budowlanym, a Sąd nie przeprowadził też żadnych dowodów, które uzasadniałyby dokonanie takiej kwalifikacji barakowozu. Stwierdzić trzeba, iż organ I instancji przedmiotowy obiekt określił jako "obiekt parterowy, konstrukcji drewnianej typu "barak" ustawiony na betonowych krawężnikach", z kolei organ odwoławczy wskazując na to, iż jest to obiekt tymczasowy jednocześnie stwierdził, iż "ustawienie obiektu tymczasowego na okres powyżej 120 dni wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę", a brak pozwolenia na budowę skutkuje zastosowaniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zważywszy na powyższe nie można poczytać za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy przyjęcie, iż w zaskarżonym wyroku przyjęto, że przedmiotowy obiekt opisany w kontrolowanej przez Sąd decyzji wyczerpuje pojęcie obiektu o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że w stosunku do tymczasowego obiektu budowlanego, nie może być orzeczony nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż swoją dyspozycją przepis ten nie obejmuje tymczasowych obiektów budowlanych. Twierdzenie to nie jest trafne, ponieważ pomija treść art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, iż obiektami budowlanymi o jakich mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane są także w myśl art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane tymczasowe obiekty budowlane np. barakowozy niepołączone trwale z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 14. 04. 2004 r. sygn. akt OSKL 104/04 opubl. ONSAiWSA 2004/1/27 oraz glosa aprobująca: Chróścielewski W. OSP 2004/12/154). Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy zaistniała sytuacja przewidziana w art. 29 ust. 5a ustawy Prawa budowlanego, więc taka jakiej autor kasacji nie wywodzi, aby miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a w odniesieniu do której zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji wyraziły swe stanowisko. Z tych względów budowa obiektów tymczasowych typu barakowóz stanowiła samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i to zarówno w brzmieniu tego przepisu w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Prowadzi to do wniosku, że podany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Praw budowlane okazał się bezpodstawny. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.