II OSK 1108/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 577/06 w sprawie ze skargi M. K., T. K. i M. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokiem z dnia 15 września 2007r. sygn. akt II SA/Lu 577/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi M. K., T. K. i M. R. uchylił postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2006r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] marca 2006r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. organ I instancji wymierzył M. K., T. K. i Marzenie R. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) karę z tytułu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. pierwszego piętra budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Łukowie bez wymaganego prawem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w wysokości 75 000zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skargę należy uznać za zasadną, o ile zmierza ona do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów prawa procesowego. Zdaniem Sądu czynnością wszczynającą postępowanie w sprawie było wyznaczenie kontroli przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Łukowie, przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2006r. Kontrola wykazała przystąpienie do użytkowania pierwszego piętra budynku bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Z kontroli sporządzono protokół. Inwestorzy posiadali decyzję z dnia 2 czerwca 2004r. o pozwoleniu na użytkowanie tylko części parterowej budynku o powierzchni 163 m², przeznaczonej na lokal użytkowy. Sąd powołał się na zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazanie, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55, właściwy organ jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosi 500zł, współczynniki kategorii przedmiotowego budynku (kategoria XVII) i wielkości obiektu, określone w załączniku do ustawy wynoszą odpowiednio: k=15,0, w=1,0 dla kubatury poniżej 2500 m². Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ustalona została na kwotę 75 000 zł (10(500zł(15(1). Sąd wskazał, że zawiadomienia o dacie i godzinie oględzin zostały przesłane do T. K., M. K. i M. R.. Teodozja K. i M. K. otrzymali je w dniu 14 lutego 2006r. Zawiadomienie dla M. R. było powtórnie awizowane w dniu 21 lutego 2006r., a zatem w świetle art. 44 kpa dokonane zostało w dniu 28 lutego 2006r. Zdaniem Sądu organ nie dochował należytego zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia czynności dowodowych, czym naruszał przepis art. 79 § 1 i § 2 kpa oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowanego treścią art. 10 § 1 kpa. Narusza to również fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7 kpa (zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 kpa (zasada zaufania obywateli do organów państwa, zasada oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli). Sąd podniósł, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymagają, by organy administracji państwowej oceniały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80), a okoliczność faktyczną można uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu postępowanie dowodowe ograniczyło się do przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 28 lutego 2006r., o którym M. R. nie została należycie zawiadomiona i w których nie uczestniczyła także T. K.. Organ I instancji, szczególnie w takiej sytuacji powinien zadośćuczynić ustawowemu wymogowi zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwić im wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, czego nie uczynił przed wydaniem postanowienia. Uchybienia te uszły uwadze organu odwoławczego. Naruszenie powyżej wskazanych przepisów postępowania zdaniem Sądu uniemożliwiło stronie skarżącej skorzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2006r. wniósł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy przepisów art. 81 – 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie przepisów kpa w zakresie postępowania dowodowego i rygorów z tym związanych, w szczególności dotyczących dowodu z oględzin. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd niewłaściwie przyjął, że w sprawie niniejszej będą miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. Organ podjął działania na podstawie art. 81a ustawy Prawo budowlane, w ramach udzielonych mu tym przepisem kompetencji, która stanowi odrębną regulację w stosunku do przyjętego w kpa, w tym w zakresie uznania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy za udowodnione. Odrębna regulacja w zakresie kontroli przewidziana w art. 81 ustawy nakłada obowiązek udziału określonych osób w czynnościach kontrolnych, co upoważnia do przyjęcia stanowiska, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne w wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego. Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie są tożsame z dowodem z oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 kpa. Prawidłowo przeprowadzone czynności kontrolne, zgodnie z art. 81 ust. 4 zd. drugie ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Podstawowym warunkiem uznania protokołu z czynności kontrolnych za dokument upoważniający do wydania m.in. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest zapewnienie udziału z tych czynności jednemu z podmiotów wymienionych w art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na gruncie regulacji zawartych w Prawie budowlanym, dotyczących przeprowadzenia czynności kontrolnych organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje aby zapewnić udział osób wskazanych w ust. 2 art. 81a. W sprawie niniejszej organ dokonał uprzedniego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych uprzedzając dodatkowo o potrzebie okazania w czasie kontroli wszystkich posiadanych dokumentów związanych z budową i użytkowaniem budynku usługowo-mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w Łukowie. W czynnościach kontrolnych brał czynny udział jeden z inwestorów – M. K., który potwierdził brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie I piętra przedmiotowego budynku. Ponadto skarżący wskazał, że hipoteza art. 57 ust. 7 przewiduje obowiązek "stwierdzenia", czyli ustalenia stanu faktycznego za pomocą środków przewidzianych m.in. ustawą Prawo budowlane. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku stosowania zasad wynikających z art. 81 kpa, które za okoliczność udowodnioną uznają tylko takie, co do których strona mogła się wypowiedzieć. Koreluje to z regulacją zawartą w art. 81 ust. 4 zd. drugie ustawy Prawo budowlane, który statuuje zasadę, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego Sąd niezasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa, gdyż rzeczywisty stan faktyczny został ustalony ponad wszelką wątpliwość, zaś nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu będzie stanowić dla inwestora dolegliwość oraz pozwoli w przyszłości uniknąć zachowań niezgodnych z przepisami Prawa budowlanego, w tym w zakresie możliwości użytkowania obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zawartymi w skardze kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, które wykraczałoby poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd oceniając zarzuty skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie uznał, że są one oparte na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, który polega na "pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy przepisów art. 81 – 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie przepisów kpa w zakresie postępowania dowodowego i rygorów z tym związanych, w szczególności dotyczących dowodu z oględzin". Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, w ust. 4 wskazuje, że organ nadzoru budowlanego może dokonywać czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego. Szczególny tryb dokonywania tych czynności kontrolnych został uregulowany w art. 81a ustawy. Wynika z niego, że czynności te nie są oględzinami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie mają tu zastosowania przepisy kpa dotyczące oględzin (art. 85 kpa) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 ust. 1 kpa). Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 zd. drugie). Sporządzenie protokołu z przeprowadzenia kontroli, będącego szczególnym środkiem dowodowym powinno nastąpić z zachowaniem przepisów art. 67 – 72 kpa. Podnieść należy, że art. 81a ustawy przerzuca na organ kontrolny obowiązek zapewnienia, aby czynności inspekcyjne były dokonywane w obecności osób w nim wymienionych. Konstrukcja ta ma na celu osiągnięcie skutku adekwatnego do regulacji zapewniających udział stron w postępowaniu dowodowym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego – art. 79, lecz w przypadku postępowania według kpa organ zawiadamia właściwe osoby o przeprowadzeniu czynności dowodowych, a na gruncie prawa budowlanego organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział osób wskazanych w ust. 2-3, przy czym środkiem takim może być uprzednie zawiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Odrębna regulacja w ustawie Prawo budowlane obowiązku zapewnienia wydziału określonych osób w czynnościach kontrolnych wynika w tego, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (komentarz do ustawy Prawo budowlane pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 701). Zgodnie z art. 81a ustawy czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez niego upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym – w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (ust. 2), zaś w razie nieobecności tych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (ust. 3). Zwrócić także należy uwagę na przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 81c, który w ustępie 1 wskazuje, że organ nadzoru budowlanego może żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji lub udostępnienia dokumentów, m.in. związanych z przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania i użytkowaniem obiektu budowlanego. Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wyżej wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane jest uzasadniony. Sąd bowiem niewłaściwie zastosował te przepisy, a to w konsekwencji spowodowało, że nieprawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego nie zastosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin (art. 79 § 1 i 2), a w konsekwencji naruszył zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 10 § 1). Sąd pominął w swych rozważaniach, że ustalenia kontroli w trybie art. 81a ustawy stanowią materiał dowody w rozumieniu przepisów Działu II rozdz. 4 kpa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego i są podstawą do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego właściwie zawiadomił inwestorów o terminie kontroli, a jednocześnie zażądał przedstawienia dokumentów związanych z budową i użytkowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym pozwolenia na użytkowanie. Zapewniało to stronom czynny udział w postępowaniu i umożliwiało wypowiedzenie się co do materiału dowodowego. Udział w kontroli w dniu 28 lutego 2006r. wziął jeden z inwestorów – M. K., który składał oświadczenia, w tym o przystąpieniu do użytkowania pierwszego piętra budynku usługowo-mieszkalnego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako że posiadane pozwolenie na użytkowanie dotyczyło jedynie parteru tego budynku. Niestawiennictwo pozostałych inwestorów – T. K. (która odebrała zawiadomienie) oraz M. R. (która nie odebrała dwukrotnie awizowanego zawiadomienia), w kontekście niezłożenia przez nich żądanych przez organ w trybie art. 81c ust. 1 ustawy dokumentów na okoliczność użytkowania obiektu, nie uzasadnia stwierdzenia, że bezsporny w sprawie fakt niezawiadomienia stron o zamiarze wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy uznać za mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania powoduje uwzględnienie skargi, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym strona musi wykazać zaistnienie tej okoliczności. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.