II GSK 404/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie Stanisław Biernat (spr.) NSA Janusz Drachal Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1531/06 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w W. na czynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości postanawia: 1) oddalić skargę kasacyjną 2) zasądzić od I. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/06, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę I. Spółki z o.o. z siedzibą w W., zwanej też skarżącą lub spółką, na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości z zakresu 410-430 MHz. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na ogłoszenie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z 13 grudnia 2005 r. o rozpoczęciu postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości z zakresu 410-430 MHz oferty złożyły trzy podmioty: I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., P.S.D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W dniu 22 lutego 2006 r. odbyło się posiedzenie komisji przetargowej. Zakończyło ono pierwszy etap postępowania przetargowego, polegający na badaniu ofert. Komisja podjęła uchwałę Nr [...], w której do drugiego etapu postępowania zakwalifikowano ofertę P.S.D. Sp. z o.o. w W. Oferty spółek I. oraz T. nie zostały natomiast zakwalifikowane z uwagi na niespełnienie wymagań sprawdzanych w pierwszym etapie. W dniu 10 maja 2006 r. Prezes UKE ogłosił wyniki postępowania przetargowego. Następnie P.S.D. Sp. z o.o. w W., czyli podmiot wyłoniony w tym postępowaniu złożył wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości nastąpiła w drodze decyzji Prezesa UKE z 25 maja 2006 r., Nr [...], która doręczona została jedynie wnioskodawcy. Pismem z 23 maja 2006 r. I. Sp. z o.o. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszeń prawa. Wobec braku odpowiedzi organu na to wezwanie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka podniosła, że ponieważ do dnia wniesienia skargi nie otrzymała od organu żadnej odpowiedzi na powyższe wezwanie, wniosła skargę zgodnie z przepisami art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przyjął, że podstawą skargi jest art. 3 § 2 pkt 4 a nie pkt 6 jak wskazała spółka. W ocenie Sądu dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, gdy istnieje ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego (względnie ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) strony skarżącej wynikającego z przepisu prawa. W ocenie Sądu ogłoszenie wyników postępowania przetargowego nie kreuje żadnego uprawnienia lub obowiązku dla konkretnego podmiotu. Dopiero wydanie przez organ na podstawie art. 114 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej: P.t., decyzji o przyznaniu rezerwacji częstotliwości na rzecz konkretnego podmiotu uczestniczącego w przetargu, stwarza możliwość zaskarżenia tej decyzji przez każdy podmiot legitymujący się interesem prawnym. Interes ten należy rozumieć jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotów, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Samo postępowanie przetargowe nie stanowi postępowania odrębnego od prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia rezerwacji częstotliwości w drodze decyzji, lecz jedynie jego etap, niezbędny z uwagi na większą liczbę podmiotów zainteresowanych uzyskaniem konkretnej częstotliwości. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej o dopuszczalności zaskarżenia czynności organu polegającej na przeprowadzeniu postępowania przetargowego i /lub/ ogłoszeniu wyników postępowania przetargowego. W ocenie Sądu podstawową kwestią jest określenie, jakie przesłanki muszą spełniać akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd uznał, iż ani przeprowadzenie postępowania przetargowego ani ogłoszenie jego wyników nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem żadna z tych czynności nie podlega zaskarżeniu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest zaskarżenie czynności organu polegającej na przeprowadzeniu postępowania przetargowego i/lub ogłoszeniu wyników postępowania przetargowego. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie nie jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ma charakter indywidualny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Mianowicie, jedynie podmiot wyłoniony w postępowaniu przetargowym ma prawo do złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie rezerwacji częstotliwości. Uprawnienie takie jest przewidziane w art. 114-116 P.t. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu co do tego, czy czynności Prezesa UKE podjęte w trakcie postępowania przetargowego oraz ogłoszenie wyników tego postępowania mają charakter publicznoprawny. Kwestią niebudzącą wątpliwości, w ocenie Spółki jest to, że akty lub czynności podejmowane przez organ administracji publicznej, jakim jest - zgodnie z art. 3 ustawy z 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) Prezes UKE w toku postępowania przetargowego, w rezultacie którego tylko jeden z oferentów uzyska rezerwację częstotliwości, mają charakter publicznoprawny. Z dostrzeżonego, również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, faktu doręczenia decyzji Prezesa UKE z 25 maja 2006 r., Nr [...], na mocy której nastąpiła rezerwacja częstotliwości z zakresu 410-430 MHz jedynie podmiotowi wyłonionemu w postępowaniu przetargowym, spółka wywnioskowała, że w ocenie Prezesa UKE postępowanie przetargowe stanowi odrębne postępowanie od postępowania zmierzającego do wydania decyzji dokonującej rezerwacji częstotliwości. Spółka zwróciła również uwagę, że większość komentatorów ustawy Prawo telekomunikacyjne opowiada się za dopuszczalnością zaskarżalności rozstrzygnięcia przetargu jako aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją lub postanowieniem. Z uwagi na fakt, że ustawa Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje szczególnych środków prawnych przysługujących uczestnikom przetargu, a także ze względu na to, iż przetarg stanowi swoiste ograniczenie swobody działalności gospodarczej, uczestnicy tych postępowań muszą dysponować środkami prawnymi umożliwiającymi weryfikację ich legalności. Niedopuszczalne jest stwierdzenie, że uczestnik postępowania przetargowego może zaskarżyć wyłącznie decyzję, na mocy której, po rozstrzygnięciu przetargu, następuje rezerwacja częstotliwości, zwłaszcza w przypadku gdy decyzja ta nie jest doręczana wszystkim stronom postępowania przetargowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nieprawidłowe przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej winno skutkować jej oddaleniem. Organ wskazał, że dopuszczalność zaskarżenia czynności organów administracji publicznej jest możliwa jedynie wtedy, gdy istnieje ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (ewentualnie ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Żadna z czynności podejmowanych przez Prezesa URTiP a następnie przez Prezesa UKE w toku postępowania przetargowego nie skutkowała bezpośrednio przyznaniem jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku na rzecz konkretnego podmiotu, bowiem jest to możliwe dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 114 P.t. Z powyższego względu czynności podejmowane przez Prezesa UKE w postępowaniu przetargowym nie spełniają przesłanek, umożliwiających zaskarżenie do sądu administracyjnego aktów lub czynności, jeżeli dotyczą one obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 maja 2007 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Powyższy wniosek został uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez I. Sp. z o.o. skarga kasacyjna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionuje odrzucenie skargi. Ocena zasadności skargi kasacyjnej zależy od tego, czy zaskarżone akty i czynności w zakresie postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości z zakresu 410-430 MHz odpowiadają wymaganiom art. 3 § 2 p.p.s.a. Ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani w skardze kasacyjnej nie zostało sprecyzowane, o jakie dokładnie czynności podejmowane w ramach postępowania przetargowego chodzi. Można się jedynie domyślać, że chodzi o czynność wyłonienia podmiotu, dla którego miała zostać dokonana rezerwacja częstotliwości. Panuje zgoda co do tego, że postępowanie przetargowe przeprowadzane na podstawie Prawa telekomuniakcyjnego. nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Wypowiadane są natomiast rożne poglądy co do tego, jaki charakter ma rozstrzygnięcie przetargu i wyłonienie podmiotu, na rzecz którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. W szczególności, chodzi o to, czy jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W orzecznictwie został wyrażony pogląd, że czynności dokonywane w procedurze przetargowej nie mają cech czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05). W sprawie rozpoznawanej w tamtym wyroku chodziło o czynności: ogłoszenia przetargu i udostępnienia dokumentacji przetargowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd i odnosi go także do czynności wyłonienia w wyniku przetargu podmiotu, na rzecz którego nastąpi rezerwacja częstotliwości. Analizując cechy tej czynności w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zauważyć przede wszystkim, że brakuje tu niezbędnej cechy − czynność dotyczy "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Z wyłonieniem danego podmiotu w drodze przetargu nie wiążą się bowiem żadne uprawnienia ani obowiązki wynikające z mocy prawa. Podmiot taki będzie mógł otrzymać uprawnienie polegające na rezerwacji częstotliwości, jednakże nie z mocy prawa, ale na podstawie decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. (art. 114 ust. 4 P.t.). Nie jest trafny argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że uprawnienie z mocy prawa miałoby polegać na tym, iż podmiot wyłoniony w drodze przetargu może brać udział w późniejszym postępowaniu o rezerwację częstotliwości. W postępowaniu tym mogą brać udział podmioty mające status strony (art. 28 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t.). Możność bycia stroną w postępowaniu administracyjnym nie sposób uznać za uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. I. Sp. z o.o. podniosła w skardze kasacyjnej konieczność zapewnienia możliwości zaskarżenia czynności rozstrzygnięcia przetargu, umożliwiającego weryfikację jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie to jest sporne. W dniu 10 maja 2006 r., tj. w dniu rozstrzygnięcia przetargu, kwestia ta nie była wprost unormowana w P.t. Dopiero w wyniku późniejszej nowelizacji P.t., (Dz. U. z 2007, Nr 23, poz. 137), która weszła w życie 27 lutego 2007 r., wprowadzony został art. 118d, który przewiduje procedurę kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w przetargu, łącznie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jeśli chodzi o stan prawny poprzedzający wspomniana nowelizację, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w przytoczonym już wyżej wyroku NSA z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05, że podmiot kwestionujący zgodność z prawem przetargu miał możliwość wystąpienia do Prezesa UKE z wnioskiem o rezerwację częstotliwości i wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ze stosownymi uprawnieniami proceduralnymi, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego na decyzję o rezerwacji częstotliwości na rzecz innego podmiotu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.