III SA/Wa 1210/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] września 2006 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...].09.2005r. I. M. zawnioskowała o umorzenie w całości zaległości z tytułu składek ZUS. Wyjaśniła, że ze względu na jej bardzo trudną sytuację finansową niemożliwe jest uregulowanie należności. Jest matką samotnie wychowującą nieletnią córkę i jedynym żywicielem rodziny. Córka uczęszcza do Gimnazjum i wydatki związane ze szkołą i jej utrzymaniem stanowią bardzo duże obciążenie budżetu domowego. Z powodu trudnej sytuacji finansowej córka nie może uczestniczyć w wycieczkach szkolnych i innych formach wypoczynku; każde wakacje od lat spędza w domu. Wnioskodawczyni poinformowała, że jest z zawodu [...]i świadczy nieskomplikowane usługi [...] na podstawie umów na zlecenie oraz umów o pracę z czego osiąga dochody w wysokości 735.88 zł netto. Niektóre z umów kończą się już w październiku 2005r., a następne w grudniu tego roku. Dochód zagwarantowany umowami o pracę na czas nieokreślony wynosi 162,58 zł netto. W załączeniu przekazała zaświadczenia o zatrudnieniu i dochodach. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].10.2005r. odmówił I. M. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji przytoczył w całości art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 1998r. Nr 137 , poz. 887 ze zm.), dalej zwaną "u.s.u.s." i stwierdził, że Zakład nie wykorzystał wszystkich możliwości dochodzenia należności. Podkreślił, że Zakład jest dysponentem funduszy składkowych i musi uwzględniać także interesy wszystkich ubezpieczonych. Uznał, że obecny stan majątkowy wnioskodawczyni nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, zaś należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po 10 latach, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. M. wyjaśniła w jakich okolicznościach zdecydowała się na prowadzenie działalności gospodarczej i dlaczego zgłaszała przerwy w jej prowadzeniu. Podniosła, że nigdy nie mogła liczyć na pomoc rodziny, sama musiała zapewnić sobie i córce byt. Poinformowała, że utrzymuje się głównie z drobnych umów zlecenia, które nie dają gwarancji stałego dochodu i są niskopłatne. Utrzymywała, iż jej pogorszenie sytuacji życiowej nie ma charakteru przejściowego, co najmniej od pięciu lat poszukuje pracy, lecz bezskutecznie, a szanse z roku na rok maleją, gdyż w styczniu 2006r. kończy 50 lat i pogarsza się jej stan zdrowia. Ponowiła prośbę o umorzenie zaległych składek. Zakład pismem z dnia [...].12.2005r. wezwał wnioskodawczynię o uzupełnienie dowodów. Z adnotacji zamieszczonych na kopercie wynika, iż pismo zostało zwrócone Zakładowi, ponieważ nie zostało podjęte w terminie oraz że "23.01.2006r. wysłano listem zwykłym". W piśmie, bez daty, I. M. wyjaśniła, iż przy składaniu pisma z dnia [...].01.2006r., w którym odniosła się do żądań Zakładu i do którego dołączyła stosowne dowody dowiedziała się, że były do niej wysyłane pisma, ale w okresie świątecznym nie była obecna w miejscu zamieszkania, a pierwsze pismo Zakładu otrzymała [...].01.2006r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej zwany "Prezes ZUS" decyzją z dnia [...].12.2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył wszystkie argumenty podniesione w decyzji Zakładu. Dodał, że nie występują też okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ), dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r.". W skardze I. M. podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana bez zachowania stosownego terminu, bez należytej analizy jej sytuacji rodzinnej, finansowej i prawnej. Do skargi dołączyła pismo Zakładu z dnia [...].12.2005r. i oświadczyła, iż w terminie 7 dni przekazała wskazane w tym piśmie dokumenty do ZUS-u. Zwróciła uwagę, że nawet przy optymalnym założeniu, iż pismo Zakładu zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu [...].12.2005r., przyjmując ustawowy termin przewidziany na jego doręczenie, tj. 14 dni plus 7 dni określone w tym piśmie, to decyzja powinna zapaść dopiero [...].12.2005r., a tymczasem została wydana dnia [...].12.2005r. Zdaniem skarżącej świadczy to o tym, że żądane przez Zakład dokumenty i wyjaśnienia w ogóle nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. I. M. dowodziła, iż jej sytuacja materialna spełnia przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych. Powtórzyła wszystkie argumenty podnoszone we wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek i we wniosku o ponowne opatrznie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w u.s.u.s lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Zakładu i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Zakład w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].10.2005 r. skupił się wyłącznie na przesłankach umorzenia należności zawartych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., stwierdzając enigmatycznie, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, przy czym nie wyjaśnił na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. Z całą mocą należy podkreślić, iż przyczyną odmowy umorzenia należności nie mogą być zdarzenia przyszłe, które z oczywistych względów nie mogą być znane ani organowi, ani stronie, natomiast niezmiennie używany jest zarówno przez Zakład jak Prezesa ZUS argument, iż należności nie mogą być umorzone, ponieważ przedawniają się one po dziesięciu latach i być może wnioskodawca w tym czasie uzyska dochody, które umożliwią mu uregulowanie zaległości. Takie stanowisko zaprzepaszcza instytucję umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ po dziesięciu latach należności te ulegają przedawnieniu, a więc bez ich umarzania nie będą mogły być dochodzone. Ustawodawca stworzył mechanizmy prawne umożliwiające umorzenie należności według stanu majątkowego strony aktualnego w czasie rozpatrywania wniosku o umorzenie należności. Tak więc przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Obowiązkiem organu jest też rozważenie sytuacji majątkowej strony w świetle wszystkich przesłanek umorzenia należności, które zostały określone przepisami prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Zakład nie dokonał analizy sytuacji materialnej skarżącej w oparciu o przesłanki określone w art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Prezes ZUS nie zauważając nawet, iż zgodnie z ustanowioną przepisem art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania istnieje obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji, sam po raz pierwszy zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. i lakonicznie stwierdził, iż nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane tymi przepisami. Nie rozważył w świetle przesłanek umorzenia określonych przepisami prawa dowodów i wyjaśnień skarżącej, nie wyjaśnił, dlaczego pomimo przedstawienia przez wnioskodawczynię dowodów wskazujących na jej bardzo trudną sytuację materialną postawił taką tezę. Trzeba chyba przyznać rację skarżącej, iż dla organów nie mają żadnego znaczenia przedkładane przez stronę dowody, świadczy o tym pominięcie ich w decyzjach obu instancji, ale najbardziej zaświadcza temu wydanie decyzji przez organ odwoławczy przed złożeniem dowodów przez skarżącą, do czego została zobowiązana pismem z dnia [...].12.2005r. Podane w skardze wyliczenia terminów w jakich mogła być najwcześniej wydana decyzja organu odwoławczego, wobec wezwania strony do uzupełnienia materiału dowodowego, są prawidłowe, a zarzut skargi jak najbardziej zasadny. Dlatego stwierdzić należy, że przy wydaniu decyzji zarówno Zakład jak i Prezes Zakładu naruszyli art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także art. 77 § 1 k.p.a. wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, do czego są odniesienia w obu decyzjach, sam w sobie nie wyklucza automatycznie możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy, jak już wcześniej powiedziano, istotne jest czy są spełnione przesłanki umorzenia należności ustanowione przepisami prawa i to w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o umorzenie należności, a nie zdarzenia z przeszłości lub przyszłości. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną w jakiej znajduje się skarżąca. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., o czym już była mowa. Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować skarżącej możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.