II SA/Ol 533/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Głabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Irena Szczepkowska aplikant adwokacki Kamil Frąckowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia 12 maja 2006r., znak "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia 13 kwietnia 2006r., znak "[...]" nr "[...]", którą organ ten orzekł o utracie przez D. T. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 29 marca 2006r., z powodu odmowy przyjęcia bez uzasadnionej przyczyny propozycji odpowiedniego zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: D. T. na podstawie decyzji Starosty G. z dnia 16 maja 2005r. uzyskała status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku w wysokości 504,20 zł miesięcznie. W dniu 22 marca 2006 r. Powiatowy urząd Pracy w G. przyjął ofertę pracy z "[...]" Centrum Kongresowo-Wypoczynkowego w R. na stanowiska: kelner – 15 osób, pomoc kuchenna – 15 osób, pokojowa – 15 osób, pracownik recepcji – 7 osób i kucharz – 10 osób. Datę rozpoczęcia zatrudnienia ustalono na lipiec 2006r. W dniu 29 marca 2006 r. D. T. zgłosiła się na wezwanie do PUP w G., odebrała kartę referencyjną i wybrała ofertę pracy na stanowisko pokojowej. Rozmowę kwalifikacyjną tego dnia przeprowadziła z nią E. S. przedstawicielka "[...]" Centrum Rozwoju Przedsiębiorczości z O., pracująca na rzecz doboru pracowników do "[...]"Centrum Kongresowo-Wypoczynkowego w R. sp. z o.o.. Na podstawie przeprowadzonej rozmowy przedstawicielka pracodawcy wypełniła kartę referencyjną, w której w pkt 17 zapisała, iż kandydat nie zostanie zatrudniony z powodu: odmowy, natomiast w pkt 18 karty zapisała, iż kandydat odmówił przyjęcia zatrudnienia z powodu niezainteresowania. Organ odwoławczy przytoczył również treść znajdujących się w aktach sprawy notatek służbowych przedstawiciela pracodawcy i Kierownika Działu Pośrednictwa Pracy w PUP w G. z dnia 29 marca 2006r. oraz pismo skarżącej z dnia 10 kwietnia 2006 r., w którym wyjaśniła, iż była zainteresowana ofertą, ale E. S. nie chciała z nią rozmawiać. Ponadto organ II instancji wskazał, iż stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia. Organ podniósł, iż stosowanie tego przepisu nie jest pozostawione dowolności urzędu. Urząd pracy ma obowiązek pozbawić statusu bezrobotnego w każdej sytuacji, gdy wypełniona zostanie dyspozycja tego przepisu. Organ wyjaśnił także co w myśl art. 2 ust. 1 pkt 16 wskazanej ustawy oznacza termin "odpowiednia praca". W związku z czym podniósł, iż oferta pracy przedstawiona D. T. była dlań odpowiednia, gdyż praca na stanowisku pokojówki nie wymaga szczególnego rodzaju wykształcenia, skarżąca nie przedstawiła żadnych zaświadczeń lekarskich, dotyczących przeciwwskazań do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a ponadto ze względu na odległość od miejsca zamieszkania do miejsca pracy i z powrotem. Organ podniósł, że występuje wprawdzie problem z dojazdem do pracy środkami transportu zbiorowego, jednakże ze względu na niewielką odległość, jest możliwość do pokonania jej choćby pieszo, co nie powinno stanowić problemu dla osoby młodej, jaką jest odwołująca się. W ocenie organu osoby bezrobotne, zamieszkujące na wsi, które chcą podjąć zatrudnienie, muszą zdawać sobie sprawę, iż nie ma zazwyczaj szans podjęcia pracy w miejscowości, czy wsi, w której zamieszkują. Muszą liczyć się więc z koniecznością podejmowania zatrudnienia poza miejscem stałego zamieszkania, a to związane jest koniecznością dojazdów do miejsca zatrudnienia, częstokroć organizowanych we własnym zakresie. Organ wyjaśnił, iż na osobę posiadającą status osoby bezrobotnej ustawa, poza szeregiem uprawnień, nakłada również obowiązki dotyczące gotowości do pracy, czy też przyjęcia odpowiedniej oferty pracy. Art. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, określa cel i zadania niniejszej ustawy. Należą do nich m.in. łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych (pomoc w poszukiwaniu pracy). Jednocześnie korzystanie z usług powiatowego urzędu pracy oparte jest na zasadzie dobrowolności, oznaczającej wolne od przymusu korzystanie z usług pośrednictwa pracy przez poszukujących pracy. W ocenie organu niezrozumiałym jest, przy tak wysokim bezrobociu na lokalnym rynku pracy, brak chęci podjęcia zatrudnienia w momencie otrzymania oferty, otrzymywane bowiem wynagrodzenie w wysokości nawet minimalnego wynagrodzenia 899,10 zł, jest z pewnością korzystniejsze niż pozostawanie bez żadnych środków na utrzymanie lub otrzymywanie zasiłku dla bezrobotnych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż wobec tego, że odwołująca posiada przygotowanie zawodowe, umożliwiające wykonywanie zaproponowanej jej pracy pokojówki, którą sama wybrała i przyjęła, nie widząc większych przeszkód związanych z dojazdami, słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że bez uzasadnionej przyczyny odmówiła ona przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, zatem zaskarżona decyzja organu I instancji jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. T. wywiodła, iż była zainteresowana ofertą pracy, choć wiązało się to dla niej z pewnymi trudnościami. Skarżąca zarzuciła, iż przedstawicielka pracodawcy potwierdziła w dokumentach nieprawdę, twierdząc iż oferta została przez nią odrzucona. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, iż w dniu potwierdzenia odbioru karty referencyjnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., tj. 29 marca 2006r., D. T. została pouczona na piśmie o utracie statusu osoby bezrobotnej w przypadku odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo udziału w szkoleniu, stażu, przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy. Ponadto skarżąca została poinformowana, że w takim przypadku utrata statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 3 miesięcy od dnia tej odmowy. D. T. potwierdziła własnoręcznym podpisem zapoznanie się z tym pouczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 8, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z przepisów tych wynikają ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez właściwe organy. Art. 7 kpa, stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, która ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.). Istota zasady prawdy obiektywnej sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: należy się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny dowodów pod kątem ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie IV, Warszawa 1970, s. 155). Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, wyd. PWN Warszawa 1988r., s. 197). Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być także zgodne z prawidłami logiki (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27 107). Ponadto przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz IV, 1970, s. 156). Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy odnieść się w pierwszej kolejności do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, tj. karty referencyjnej, notatek służbowych i pisma skarżącej. Mianowicie z karty referencyjnej, wypełnionej przez przedstawicielkę pracodawcy E. S. wynika, iż D. T. nie była zainteresowana ofertą i odmówiła jej przyjęcia. Jednak E. S. w sporządzonej notatce z dnia 29 marca 2006r. wyjaśniła też, że D. T. zapytana -czy jest zainteresowana pracą w R., odpowiedziała -nie, szukam pracy w M., ale po chwili zmieniła zdanie," ja nie chciałam ponownie prowadzić rozmowy. Natomiast z notatki służbowej Kierownika Działu Pośrednictwa Pracy w PUP w G. z dnia 29 marca 2006 r., wynika, iż D. T. zgłosiła się z prośbą o pomoc w ponownym dostaniu się na rozmowę kwalifikacyjną, uzasadniając to tym, że w czasie rozmowy z E. S. powiedziała, iż nie jest zainteresowana podjęciem pracy w R., tylko M., ale po wpisaniu na skierowaniu przez przedstawiciela pracodawcy odmowy zmieniła zdanie i chciała dalej kontynuować rozmowę, lecz Pani S. nie chciała już jej prowadzić. W notatce Kierownik zapisała również, że "M. nie leżą na terenie naszego powiatu (g.), w związku z tym Pani T. nie jest zdolna i gotowa podjąć pracę na naszym terenie działania". Skarżąca w piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r., wyjaśniła, iż na zapytanie przedstawicielki pracodawcy: "czy chce Pani pracować- odrzekłam, że tak, choć będzie się to wiązało z trudnościami dojazdu do pracy, ale jakoś sobie poradzę. W związku z tym Pani S. stwierdziła, że to oznacza, iż tej oferty nie chcę przyjąć. Ja jednak obstawałam przy chęci podjęcia tej pracy. Spowodowało to spór między nami. Choć obstawałam przy swoim, zostałam wyproszona z pokoju, co mogą potwierdzić świadkowie stojący pod drzwiami". W ocenie Sądu analiza powyższego materiału nie prowadzi do tak jednoznacznych wniosków, jakie wywiodły w niniejszej sprawie organy administracji publicznej. Mianowicie na tym etapie postępowania nie można kategorycznie uznać, iż skarżąca odmówiła przyjęcia oferty. Zdaniem Sądu należy ponownie ocenić stanowisko skarżącej, iż była zainteresowana ofertą i chciała ją przyjąć mimo pewnych trudności z dojazdami do pracy, o których właśnie powiedziała przedstawicielce pracodawcy. W ocenie Sądu intencje skarżącej mogły zostać błędnie zinterpretowane przez E. S., która uznała, że skarżąca nie jest zainteresowana pracą w R., co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż kandydatura skarżącej została negatywnie oceniona. Taką interpretację zdarzeń uzasadniają też notatki przedstawicielki pracodawcy i Kierownika Działu Pośrednictwa Pracy, z których wynika, że D. T. chciała dostać tę pracę, ponieważ próbowała wpłynąć na zmianę zdania Pani S., a także w tym celu prosiła o interwencję kierownika. W notatkach tych wprawdzie jest mowa o zmianie zdania przez skarżącą, jednak należy zauważyć, iż cała sytuacja mieściła się w krótkim odcinku czasu, podczas jednej rozmowy. Dlatego też nie należy przywiązywać jedynie wagi do pierwszych słów skarżącej, ale oceniać jej intencje w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnionym jest wskazać, iż w czasie przeprowadzania rekrutacji, to nie od osoby starającej się o pracę zależy czy jej kandydatura zostanie zaakceptowana, czy też nie. Ostateczna decyzja w tym względzie należy do pracodawcy. W przedmiotowej sprawie przedstawiciel pracodawcy E. S. wpisała do karty referencyjnej, iż skarżąca nie była zainteresowana i odmówiła, ale jednocześnie w sporządzonej przez siebie notatce wyjaśniła, iż po chwili skarżąca zmieniła zdanie, jednak ona nie chciała już z nią rozmawiać. Z okoliczności tych wynika, iż to E. S. zdecydowała o nieuwzględnieniu kandydatury skarżącej. D. T. nie udało się mimo podjętych starań, przekonać tej osoby do zmiany stanowiska. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej naruszyły również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 kpa. Przepis ten nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, a w pewnym zakresie także pogłębianiu ich świadomości i kultury prawnej, służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.). W nauce prawa sformułowano wiele reguł, zachowań, których przestrzeganie w istotny sposób służy realizacji wypływających z tej zasady obowiązków. Zalicza się do nich również wymóg rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, tylko takie postępowanie może bowiem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (wyr. NSA z dnia 23 września 1982 r., II SA 1031/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 91, też wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1093/04). Stosowanie powyższej zasady winno mieć miejsce w toku całego postępowania a uzasadnienie decyzji winno być podsumowaniem tego procesu. Uzasadnienie decyzji pełni tu szczególną rolę bowiem ma przekonać stronę co do trafności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Jednak uzasadnienie to winno również zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, a zatem będzie to ta część dowodów, która została przez organ administracji oceniona negatywnie. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do wskazania rozbieżności w materiale dowodowym, bez próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 479/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68). W niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji organów administracji publicznej nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Zauważyć należy, że organy nie ustosunkowały się w ogóle do zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzając, iż skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż z posiadanych dokumentów wynika, że skarżąca odmówiła. Natomiast analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wykazuje, iż organ poza wskazaniem kolejności czynności i przytoczeniem fragmentów notatek i pisma skarżącej, skupił się na wykazaniu, iż oferta pracy zaproponowana skarżącej była dlań odpowiednia i z tego powodu jej odmowa była nieuzasadniona. Organ odwoławczy nie przeanalizował natomiast niniejszej sprawy w ogóle pod kątem, czy rzeczywiście skarżąca nie przyjęła oferty, stwierdzając, mimo zgłoszonych przez D. T. zarzutów, iż zapisy dokonane przez przedstawicielkę pracodawcy w karcie referencyjnej odpowiadają rzeczywistości. Organ nie wypowiedział się dlaczego nie daje wiary wyjaśnieniom D. T., iż była ona gotowa faktycznie podjąć pracę, mimo pewnych niedogodności związanych z dojazdem i wyrażonych przed przedstawicielką pracodawcy wątpliwości. Podczas, gdy taki stan rzeczy uprawdopodabnia notatka służbowa Kierownika Działu Pośrednictwa Pracy, który wskazuje, że skarżąca prosiła o pomoc w ponownym dostaniu się na rozmowę kwalifikacyjną. Również E. S., która przeprowadzała rekrutację, w sporządzonej notatce wskazuje, iż skarżąca zmieniła zdanie, jednak ona nie chciała już z nią przeprowadzać rozmowy. Zauważyć należy, że na organie administracji publicznej, który pozbawia stronę określonego uprawnienia ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, w którym brakuje tych elementów narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia w tym zakresie uniemożliwia także Sądowi kontrolę poprawności stanowiska organów administracji publicznej w tym zakresie. Należy podkreślić, iż organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Tego jednak w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.