IV SA/Wa 545/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J.L. na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) marca 2001 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - J.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr (...) Rady Gminy w (...) z dnia (...)marca 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...). Uprzednio pismem z dnia 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zwróciła się do Rady Gminy o usunięcie naruszenia prawa. W powołanym piśmie wskazała, że załączona do studium mapa wyznacza strefę ekologiczną zgodnie z poprzednim planem zagospodarowania przestrzennego za wyjątkiem działek nr (...), (...), (...) i sąsiednich, które to działki obecnie zostały wyłączone z tej strefy. Wskazane zaś działki położone są poniżej okolicznych łąk i torfowisk i przepływa przez nie dawnym korytem rzecznym ciek wodny. Dalej J.L. podała, że jest właścicielem działek o nr (...) i (...), a działkę nr (...) zagospodarowała zgodnie z wymogami strefy ekologicznej. W konsekwencji wniosła o objęcie tą strefą działek (...), (...), (...) i sąsiednich. Rozpatrując opisane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy w (...) uchwałą nr (...) z dnia (...) lutego 2004 r. odmówiła uznania, że uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stwierdzono, że studium określa ekologiczne strefy dolin rzecznych jako obejmujące doliny rzeczne oraz zagłębienia terenu, w których dominują łąki i pastwiska, często z siecią rowów melioracyjnych i zadrzewień z płytko zalegającą wodą gruntową. W uchwalonym studium wyznaczono takie dwie strefy dolin rzecznych, natomiast ciek wodny wzdłuż którego została zniesiona strefa ekologiczna nie jest rzeką, lecz tylko rowem melioracyjnym odprowadzającym opady z przyległych pól. Z tego powodu nastąpiła korekta przeznaczenia tego terenu w stosunku do starego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Sądu administracyjnego J.L. zakwestionowała ustalenia studium w części dotyczącej działek (...) (...) (...), (...), (...), (...), (...) i sąsiednich we wsi (...). Twierdzi, że została ustanowiona strefa ekologiczna z zakazem zabudowy i innymi ograniczeniami w celu ochrony wód powierzchniowych cieków wodnych. Twierdzi, że skoro objęto te tereny uprzednio szczególną ochroną prawną, nie jest obecnie możliwa zmiana poprzez zniesienie przedmiotowej strefy. Twierdzi, że na przedmiotowych działkach płyną rzeczki nie zaś rowy melioracyjne. Nadto podnosi, że jest właścicielem działek nr (...) i (...) i co do tych działek nie składała wniosku o wyłączenie ich w studium ze strefy ochronnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w (...) wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podniósł, że J.L. jest właścicielem jedynie działki nr (...) (działka ta została oznaczona kolorem czerwonym na kserokopii załącznika graficznego do studium). Na etapie prac planistycznych nie wpłynął od skarżącej żaden wniosek. Przy opracowywaniu studium został wzięty pod uwagę dynamiczny rozwój wsi (...). Ze względu na ochronę walorów przyrodniczych na terenie Gminy (...) ustalono dwie strefy ochrony dolin rzecznych, mianowicie rzeki (...) oraz (...) i (...). Projekt studium został pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskutecznym. Z akt postępowania przed Radą Gminy (...) wynika, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez przyjęcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w części działek o nr ewidencyjnych (...), (...) i (...) oraz inne w miejscowości (...) W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy (...)w dniu 26 lutego 2004 r. podjęła uchwałę, w której ustosunkowała się do zarzutów J.L. . Następnie J.L. wniosła skargę do Sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie ustaleń studium. Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) zostało uchwalone w oparciu o uchyloną obecnie ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z powołaną ustawą studium uchwala rada gminy i nie stanowi ono przepisu gminnego. Rada gminy jest organem gminy, a obowiązki swoje wykonuje poprzez podejmowanie stosownych uchwał. Zaskarżeniu do sądu podlegają jedynie uchwały z zakresu administracji publicznej. Taki też charakter posiada uchwała przyjmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przesłanką skargi jest więc naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałaby być skarżąca. O istnieniu interesu prawnego rozstrzygają przepisy prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywatela, podlegające konkretyzacji w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. J.L. kwestionuje uzgodnienia studium odnośnie charakteru terenu położonego we wsi (...) w obrębie cieków wodnych przebiegających m.in. przez działki [...], [...] i [...]. Tereny te bowiem do chwili uchwalenia studium stanowiły strefę ekologiczną, w której ograniczono działalność człowieka. Obecnie obszary te nie są objęte żadną z form ochrony przyrody. Tym samym wyrażona przez skarżącą troska o zachowanie walorów przyrodniczych, występujących na terenie gminy (...) może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Skarżąca bowiem żąda przywrócenia poprzednio obowiązujących dla terenu rygorów działając niejako w interesie takiej grupy osób, która poprzez dopuszczalne formy organizacyjne ma na uwadze podejmowanie działań w celu ochrony środowiska, a zatem w imieniu szeroko pojętej grupy organizacji ekologicznych. Takie zaś działanie może jedynie zostać zakwalifikowane jako obrona interesu ogólnego, społecznego. Z tego też powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca winna bowiem wykazać, iż uchwała naruszyła jej indywidualny interes prawny. Źródła takiego interesu skarżącej należy szukać w jej uprawnieniach właścicielskich. W tym zakresie jednak zaistniała rozbieżność pomiędzy J.L. , a Radą Gminy. Skarżąca twierdzi, że przysługuje jej prawo własności do działek nr ewidencyjny (...) i (...) natomiast organ podaje w odpowiedzi na skargę, że J.L. jest właścicielem jedynie działki nr (...) Rozbieżność owa nie miała jednak znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy przez Sąd. Niezbędnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest nie tylko wykazanie interesu prawnego, lecz także faktu, iż interes ten został naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała w jaki sposób, poprzez zniesienie pewnych ograniczeń związanych ze strefą ekologiczną na terenie działki stanowiącej jej własność (lub działek), zostają uszczuplone jej prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 1997 r. (sygn. akt II SA 8/97) zainteresowany musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Poprzez zniesienie strefy ekologicznej skarżąca jako właściciel nieruchomości uzyskała więcej możliwości w wykonywaniu swojego prawa, niż to było możliwe do chwili wydania zaskarżonej uchwały. Celem oczywiście realizacji tych większych uprawnień konieczne jest uchwalenie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).