IV SA/Wa 594/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006r. sprawy ze skargi E. B. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. mocą której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budowy nawierzchni ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do granicy miasta W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II – ej instancji zacytował przepisy art. 52 ust. 1 i 2, 53 ust. 1 i 3, oraz 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), oraz stwierdził, że decyzja która została wydana w I – ej instancji nie narusza cytowanych przepisów, ani żadnego z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że decyzja dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Skargę na decyzję organu II – ej instancji wnieśli ostatecznie E. i H. małż. B. (skargi Z. i A. K. oraz J. R. zostały prawomocnie odrzucone). W skardze podniesiono, że decyzja o ustaleniu granic inwestycji celu publicznego powinna (zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz granic oddziaływania inwestycji. Granice te powinny być przedstawione na mapie zasadniczej w skali 1 : 2000 dla inwestycji liniowych. Nie wiadomo jednak w jakiej skali została wykonana mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji organu I – ej instancji. Poza tym mapa ta jest mało czytelna, a w związku z tym nie można ustalić jaki obszar obejmuje przedmiotowa inwestycja. Oprócz tego zarówno mapa załączona do decyzji jak i sama decyzja nie określają granic oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem pomiędzy zewnętrzną krawędzią jezdni, a budynkami w terenie zabudowanym minimalna dopuszczalna odległość wynosi 6 m. W odniesieniu do niektórych budynków położonych przy ulicy [...] odległość ta nie będzie zachowana, a zatem inwestycja ta oddziaływać będzie i to w sposób niedopuszczalny na niektóre sąsiednie nieruchomości. W ocenie skarżących zastrzeżenia budzi zakres inwestycji. Z treści decyzji organu I – ej instancji wynika, że inwestycja ma polegać na budowie nawierzchni ul. [...]. Linie rozgraniczające inwestycję powinny więc być zgodne z liniami istniejącej ulicy. Z załączonej do decyzji mapy wynika jednak, że linie rozgraniczające inwestycję są szersze od istniejącej ulicy. Oznacza to – zdaniem skarżących – że inwestor ma zamiar realizować inwestycję polegającą na poszerzeniu istniejącej ulicy. Dodatkowo skarżący podkreślili, że niezrozumiałe jest wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji gdy inwestycja ta została już wcześniej zrealizowana. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że tak naprawdę chodzi o próbę legalizacji inwestycji samowolnie zrealizowanej. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej. W sprawie jest niewątpliwie, że inwestycja której dotyczyły decyzje organów obu instancji była inwestycją celu publicznego. W art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustawodawca zdefiniował to pojęcie jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46/200 poz. 543 ze zm.). Celem publicznym w rozumieniu tej ostatniej ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, oraz wszystko to co się z realizacją takiej inwestycji wiąże, także poszerzenie, zmiana kierunku przebiegu drogi etc. Z kolei art. 54 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga aby mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji określała nie tylko granice terenu objętego wnioskiem (przedstawione na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej), ale także aby mapa ta została wykonana w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, a przypadku inwestycji liniowych również w skali 1 : 2000. Analiza powyższego przepisu z jednej strony, z drugiej zaś treści załącznika mapowego nr. 1 do decyzji organu I – ej instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż ów załącznik nie spełnia wymogów wskazanych w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie wiadomo bowiem w jakiej skali został sporządzony. Stosowna informacja nie została zawarta w treści omawianego załącznika, natomiast organy nie są w tej kwestii jednoznaczne. Z treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika bowiem, że jej załącznik stanowi mapa w skali 1 : 2000 z określeniem przebiegu inwestycji, natomiast w odpowiedzi na skargę organ II – ej instancji wskazał jednak, że mapa została wykonana w skali 1 :1000. W przypadku inwestycji liniowych, a taką jest inwestycja której dotyczy zaskarżona decyzja mapa będąca integralną częścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi być sporządzona w skali 1 : 2000. Nie dość więc, że załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższego wymogu to jeszcze jest mało przejrzysty i nieczytelny. Jak słusznie zauważa skarżący jego analiza prowadzi do wniosku, że nie można precyzyjnie ustalić obszaru przedmiotowej inwestycji. Słuszny jest również zarzut, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie określa granic oddziaływania inwestycji. Część graficzna decyzji musi bowiem obejmować zarówno teren samej inwestycji jak i obszar jej oddziaływań, przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawne chronione takie jak np.: zabytki, środowisko, etc. Oznacza to, że na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji, a zarazem jej integralną część powinien się znaleźć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko (jak w przedmiotowej sprawie) miejsce lokalizacji inwestycji. Prowadzi to do wniosku, iż w niniejszej sprawie naruszenie przepisu art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ewidentne. Sąd nie podziela jednak tezy skarżących jakoby organy dopuściły się również naruszenia przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 204/2004 poz. 2086). Powołany przepis określa odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektów budowlanych usytuowanych przy drogach. Tego typu materia (usytuowanie obiektów budowlanych) należy bowiem do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego, a jej rozstrzygnięcia podejmowane są na etapie pozwolenia budowlanego nie zaś na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r. IV SA/Wa 905/04 – lex nr 168058). Jeśli chodzi natomiast o twierdzenie skarżących, że inwestycja której dotyczą kwestionowane decyzje została zrealizowana zanim je podjęto to trudno jest o jakikolwiek komentarz w tej materii. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, które taki fakt potwierdzałyby, względnie go uprawdopodobniły. Jeśli jednak istotnie tak było to słuszna jest teza skarżących, że decyzje organów obu instancji miały na celu swoistą "legalizację" samowoli budowlanej. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa, oraz art. 152 ppsa.