II SA/Gd 231/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu zaniechania użytkowania budynku oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 czerwca 2004 r. Nr [...], na podstawie art.134 k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2000r.Nr 98 poz.1071) oraz art.80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.z 2003r. Nr 207, poz.2016) w wyniku wniesienia odwołania Pana A. S. - Prezesa Zarządu A Spółka z o.o. z dnia 12 stycznia 2004 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dn. 2003-12-04 nr [...] nakazującej inwestorowi A Sp. z o.o. zaniechanie użytkowania budynku dawnej hali sportowej zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., zaadaptowanego samowolnie na samoobsługowy sklep ogólnospożywczy, bez uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S.- Prezesa Zarządu A Spółka z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dn. 2003-12-04 nr [...]. Uzasadnieniu organ podał, iż z akt sprawy wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dn. 2003-12-04 nr [...] została odebrana przez E. P. z firmy A Sp. z o.o. w dniu 30.12.2003r. w Urzędzie Pocztowym nr 18 ul. [...] w G., dopiero po 22 dniach od chwili jej nadania w Urzędzie Pocztowym nr 32. Odwołanie Pana A. S. - Prezesa Zarządu A Spółka z o.o. zostało wysłane w dniu 12 stycznia 2004 r., czyli w 13 dniu terminu biegnącego od daty odbioru w/w decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę organ wojewódzki uznał początkowo, iż strona złożyła odwołanie zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., przed upływem ustawowego terminu 14 dni, czyli stosownie do w/w wyliczeń przed 13 stycznia 2004 r. Z uwagi jednak na nieuzasadnione, w ocenie organu wojewódzkiego, opóźnienie odbioru decyzji nr z dn. 4 grudnia 2003 r. Nr [...] przez firmę A Spółka z o.o. mogące w konsekwencji spowodować zakłócenie procedury postępowania, powstały wątpliwości, czy termin doręczenia omawianej przesyłki w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego został określony prawidłowo. Organ wojewódzki podjął czynności w celu wyjaśnienia okoliczności doręczenia. W tym celu zostały wysłane pisma z prośbą o udzielenie szczegółowych wyjaśnień - do Rejonowego Urzędu Poczty - pismo z dnia 05 marca 2004r., a następnie pismo z dnia 07 kwietnia 2004 r., do Urzędu Pocztowego nr 18 przy ul.[...] w G. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że omawianą przesyłkę awizowano dnia 09 grudnia 2003 r. z powodu nieobecności adresata pod wskazanym adresem, przy czym pozostawiono tam zawiadomienie o złożeniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym. W dniu 18 grudnia 2003 r. zostało wystawione awizo powtórne oraz doręczono powtórne zawiadomienie o przesyłce. Zgodnie z art. 44 k.p.a. "w razie niemożności doręczenia pisma (...) pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo - telekomunikacyjnym (...), a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu." Mając na uwadze powyższy przepis, oraz uwzględniając informacje udzielone przez Rejonowy Urząd Poczty i Urząd Pocztowy nr 18 przy ul.[...] w G., organ stwierdził, iż doręczenie przesyłki firmie A Sp. z o.o." stało się skuteczne już w dniu 16 grudnia 2004r. tzn. w 7 dniu od daty pierwszego awizo. W tej sytuacji ustawowy 14-dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 30 grudnia 2003 r. Odwołanie z dnia 12 stycznia 2004 r. A, S, - Prezesa firmy A Sp. z o.o." zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 12 stycznia 2004 r. tj. po terminie określonym ustawowo. W powyższych okolicznościach organ stwierdził, iż wniesienie odwołania przez firmę A Sp. z o.o. nastąpiło z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie A Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzuciła naruszenie art. 129 § 2, art. 134, art. 44 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez zastosowanie rozszerzającej interpretacji treści przepisów k.p.a., skutkującej naruszeniem słusznego interesu strony i uniemożliwiającej stronie odwołanie od decyzji naruszającej jej interes prawny. Wniosła o uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 54 § 3 k.p.a., przez organ który wydał postanowienie. W przypadku nie uwzględnienia wniosku, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, nadanie biegu sprawie wywołanej odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 4 grudnia 2003 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż decyzja została wydana stronie przez Urząd Pocztowy (doręczona) w dniu 30 grudnia 2003r. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. przewiduje przy tym jednoznacznie, iż termin czternastodniowy liczy się od dnia faktycznego doręczenia, albowiem jako doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Czynność doręczania pisma jest w swej naturze czynnością materialne - techniczną, powoduje jednakże w postępowaniu bardzo istotne skutki prawne. Z tego względu, dla oceny skutków prawnych czynności doręczania pism podstawę prawną stanowić mogą jedynie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej, wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył przepisy postępowania, powodując naruszenie jej interesu prawnego. Zastosowana przez organ wykładnia rozszerzająca rzeczywiste brzmienie tych przepisów jest niezgodna podstawowymi zasadami tego postępowania, wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a. Jednocześnie wydane przez organ rozstrzygnięcie uniemożliwia stronie skorzystanie z podstawowego uprawnienia przewidzianego dla strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia -prawa odwołania od decyzji. Z żadnego przepisu postępowania nie wynika, aby rozumowanie przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, było uzasadnione. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opóźnienia odbioru korespondencji, które nie zostało przez nią spowodowane. Skoro placówka pocztowa nie dokonała faktycznego zwrotu pisma po upływie terminów wynikających z wiążących ja unormowań prawnych, a wydała stronie pismo po ich upływie - doręczenie zostało skutecznie dokonane z dniem wydania pisma adresatowi, a więc z dniem 30 grudnia 2003 r. Jedynie taki wniosek jest prawnie uzasadniony w świetle treści przepisów art. 39 - 39 k.p.a. Powołanie się przez organ na treść art. 44 k.p.a. jest w niniejszej sprawie całkowicie nieprawidłowe. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do zasad doręczania pism osobom fizycznym, odnosząc się do sytuacji, w której niemożliwe jest doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Zasady doręczania pism osobom prawnym regulują dopiero kolejne przepisy kodeksu (art. 45 i n. k.p.a.). W przeciwieństwie do doręczeń pism osobom fizycznym, które mogą być kilku rodzajów (właściwe, zastępcze, czy domniemanie doręczenia przewidziane w art. 44) - doręczanie pism podmiotom wymienionym w art. 45 może być tylko jednego rodzaju -doręczenie właściwe. Skutek prawny doręczenia pisma osobie prawnej powstaje zatem zawsze przez sam fakt jego odbioru dokonanego przez osobę upoważnioną, w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. Wobec osób prawnych niemożliwe jest zatem zastosowanie domniemania wynikającego z art. 44 k.p.a. Z ostrożności procesowej jednakże skarżąca podniosła ponadto, iż nawet gdyby przyjąć, iż art. 44 może mieć zastosowanie w niniejszej sytuacji, to zgodnie z uzasadnieniem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 czerwca 1986r., III ARN 7/86 (OSNCP 1987/9/143) - w przypadku odebrania przez adresata przesyłki z urzędu pocztowego datą doręczenia jest dzień jej odbioru a nie fikcyjna data wynikająca z treści przepisu art. 44 k.p.a. W tej sytuacji w ocenie prawidłowości doręczenia można brać pod uwagę sam fakt skutecznego doręczenia w dacie odbioru przesyłki z urzędu pocztowego i pod tym kątem analizować początek biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Jak zauważył organ w uzasadnieniu postanowienia - strona zachowała 14 dniowy termin do złożenia odwołania liczony od dnia podjęcia przesyłki z poczty. Skoro nie może być wobec strony zastosowany przepis art. 44 k.p.a. - nie ma podstaw do stwierdzenia, aby odwołanie zostało wniesione z naruszeniem terminu. Skoro odwołanie wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia - nie ma podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu organ wskazał ponadto, iż na podkreślenie zasługuje fakt, iż A. S., Prezes Zarządu A Spółka z o.o. znał treść decyzji PINB z dn. 2003-12-04 nr [...] już w dniu 16.12.2003r., czego dowodem jest odwołanie z dnia 16.12.2003r. od w/w decyzji złożone przez niego w imieniu M. Ż. i opatrzone własnoręcznym podpisem. W tej sytuacji nie można twierdzić jakoby uniemożliwiono stronie skorzystanie z prawa odwołania od decyzji, gdyż w istocie A. S. faktycznie się od niej odwołał jako pełnomocnik M. Ż. Wskazać przy tym należy, iż w obu odwołaniach są wniesione te same argumenty. Różnica polega na tym, iż w odwołaniu Pani M. Ż. z grudnia 2003 r. A. S. wskazuje na wygaśnięcie planu zagospodarowania przestrzennego w ciągu najbliższego miesiąca, zaś w odwołaniu firmy A Spółka z o.o. ze stycznia 2004r. stwierdza, iż plan ten utracił swą moc z dniem 1 stycznia 2004 r. zatem bezzasadne jest w jego ocenie powoływanie się przez organ nadzoru budowlanego na dane wynikające z tego planu. Odpowiadając na skargę wniesioną na postanowienie nr [...] z dnia 08.06.2004r. organ II instancji stwierdził, iż doręczenie pisma do rąk osoby uprawionej zgodnie z art. 45 k.p.a. nie było możliwe z powodu nieobecności pod wskazanym adresem takiej osoby, jak również z uwagi na zaniedbanie obowiązku wynikającego z art. 41 k.p.a. Organ zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż na początku uzasadnienia odwołania z dnia 16 grudnia 2003 r. A. S. jako pełnomocnik M. Ż. nadmienia nawet o braku doręczenia decyzji zobowiązanemu adresatowi (tzn. firmie A Sp. z o.o., której jest prezesem). Jak jednak wynika z akt sprawy nie podejmuje on żadnych działań, aby wejść w posiadanie skierowanej do niego egzemplarza decyzji, która w tym czasie oczekuje na podjęcie w Urzędzie Pocztowym nr 18 ponad 20 dni. Nie zgłasza się również w tej sprawie do PINB, pomimo, iż wie o wydaniu oczekiwanego rozstrzygnięcia - którego treść jest mu skądinąd znana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 42 k.p.a. obowiązującego w dniu wydania decyzji, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony powyżej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Natomiast zgodnie z treścią art. 43 omawianej ustawy, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z treści art. 44 § 1 ustawy wynika, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Pismo składa się w urzędzie właściwej gminy na okres siedmiu dni, w przypadku doręczania pisma przez pracownika lub upoważnioną osobę lub organ. W § 2 omawianego przepisu podano, iż zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1. Dokonując analizy akt sprawy, Sąd ustalił, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu dn. 2003-12-04 nr [...] została odebrana przez E. P. z firmy A Sp. z o.o. w dniu 30.12.2003r. w Urzędzie Pocztowym nr 18 ul. [...] w G., dopiero po 22 dniach od chwili jej nadania w Urzędzie Pocztowym nr 32 (potwierdzenie odbioru z dnia 30.12.03). Odwołanie A. S. - Prezesa Zarządu A Spółka z o.o. zostało wysłane w dniu 12 stycznia 2004 r., czyli w 13 dniu terminu biegnącego od daty odbioru w/w decyzji. W celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości, zostały wysłane pisma z prośbą o udzielenie szczegółowych wyjaśnień - do Rejonowego Urzędu Poczty - pismo z dnia 5 marca 2004r., a następnie pismo z dnia 7 kwietnia 2004 r., do Urzędu Pocztowego nr 18 przy ul. [...] w G. Z uzyskanych informacji wynika, że omawianą przesyłkę awizowano dnia 9 grudnia 2003 r. z powodu nieobecności adresata pod wskazanym adresem, przy czym pozostawiono tam zawiadomienie o złożeniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym. W dniu 18 grudnia 2003 r. zostało wystawione awizo powtórne oraz doręczono powtórne zawiadomienie o przesyłce. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pokwitowanie odbioru odpisu po dacie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. obowiązującego w dniu wydania decyzji, także w trakcie biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego, świadczy jedynie o zaistnieniu tego faktu. Natomiast fakt ten nie ma wpływu na zmianę biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji ( Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie sygn. akt V SA 2016/02, nie publikowane). Mając na uwadze powyższe, oraz uwzględniając informacje udzielone przez Rejonowy Urząd Poczty w G. i Urząd Pocztowy nr 18 przy ul. [...] w G., Sąd stwierdził, iż doręczenie przesyłki firmie A Sp. z o.o." stało się skuteczne już w dniu 16 grudnia 2004 r. tj. w 7 dniu od daty pierwszego awizo. W tej sytuacji ustawowy 14-dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 30 grudnia 2003 r. Odwołanie z dnia 12 stycznia 2004 r. A. S. - Prezesa firmy A Sp. z o.o." zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 12 stycznia 2004 r. tj. po terminie określonym ustawowo. W powyższych okolicznościach Sąd stwierdził, iż wniesienie odwołania przez firmę A Sp. z o.o. nastąpiło z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania doręczenia w terminie odbioru przesyłki po drugim awizo, które miało miejsce w dniu 18 grudnia 2003 r., ponieważ obowiązujący wówczas art. 44 k.p.a. nakazywał uznanie doręczenia w 7 dniu po pierwszym awizowaniu przesyłki. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.