I OSK 68/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Witold Falczyński Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 242/06 w sprawie ze skargi E. i P. B. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 242/06 oddalił skargę E. i P. B. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] wydaną przez Starostę Ł. [...] umorzono postępowanie w sprawie o ustalenie na rzecz E. i P. małżonków B. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne (gminne), położoną w Ł. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczoną na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Decyzję podjęto na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że E. i P. B. wnioskiem z dnia 23 października 2003 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wskazane wyżej działki przejęte pod drogi publiczne, wywodząc swoje roszczenia z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r., rep. A nr [...] – umowa sprzedaży, którym A. T.-W. oraz J. J. vel J., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. G., sprzedali nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] opisane w KW [...], stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania, na rzecz P.i E. małżonków B.. Wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem nie przysługuje im roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną, co – w ocenie organu I instancji – skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego wszczętego na ich wniosek. Z tego względu uznano, że w oparciu o art. 105 k.p.a. zachodzi podstawa do umorzenia postępowania. Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskodawców odwołania decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia na rzecz E. i P. małżonków B. odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] i ul. [...] zajętą pod drogi publiczne (gminne). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Z akt sprawy wynika, że małżonkowie B. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., zatem nie przysługuje im roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia tej nieruchomości pod drogi publiczne w trybie art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy. Z tych względów Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia na rzecz odwołujących się odszkodowania. E. i P. małżonkowie B. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., poprzez odmowę ustalenia prawa do odszkodowania pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc, jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę podniósł, iż podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji jest między innymi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja Wojewody (art. 73 ust. 3). Deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest więc dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i stanowi wyłączny dowód nabycia własności (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00, Biuletyn SN 2003/1/9 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2398/02, LEX nr 159017). Skoro przejście prawa własności w myśl wskazanego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Wola ustawodawcy zastępuje tutaj oświadczenie woli stron odnośnie przeniesienia własności (por. A. Bura, Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2001/5/18, s. 23-4 ). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli skutecznie przenieść na rzecz skarżących prawa własności w zakresie wskazanych wyżej nieruchomości umową sprzedaży zawartą w postaci aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r. Rep. A nr [...]. Nieruchomość ta stała się bowiem z mocy prawa własnością gminy z dniem 1 stycznia 1999 r., a wydana decyzja jedynie ten fakt potwierdzała. Osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są właściciele tychże nieruchomości (bądź ich spadkobiercy) ustaleni na dzień 31 grudnia 1998 r. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że drogą do zrekompensowania poniesionej przez skarżących szkody wynikającej z zawartej umowy nie jest postępowanie administracyjne, lecz postępowanie przed sądem powszechnym, przed którym może być również podnoszona kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Uznając skargę za nieuzasadnioną WSA w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę tę oddalił. Od powyższego wyroku E. i P. B. reprezentowani przez adwokata wnieśli skargę kasacyjną. Zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na przyjęciu, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne należne jest osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r., bez względu na to, kto faktycznie poniósł szkodę z tego tytułu, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 7 k.p.a. przez pominięcie słusznego interesu skarżących, którym odmówiono odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, z naruszeniem zasady odszkodowania za szkodę rzeczywiście poniesioną; b) art. 6 k.p.a. przez uznanie, że na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek stosowania całego systemu prawa, w tym Konstytucji, Kodeksu cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece czy wiążących Polskę przepisów prawa międzynarodowego a jedynie wąsko rozumianego prawa administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną "sprawa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem ma ze swej istoty charakter cywilny (...). Wszystkie istotne wyrażenia zawarte w tym przepisie wskazują na cywilistyczny charakter omawianej regulacji" (uchwała siedmiu sędziów SN z 26 maja 2006 r. sygn. akt III CZP 19/05, Lex nr 180639). Przewidziane w nim odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności, ma być ono ustalone i wypłacone według zasad określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Stwierdzono, że biorąc pod uwagę takie postrzeganie przedmiotowego roszczenia wyłączenie stosowania w zakresie ustalenia odszkodowania przepisów Kodeksu cywilnego nie wynika ani z jego wykładni literalnej, ani systemowej. Interpretacja art. 73 ustawy, pozbawiająca możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego byłaby sprzeczna z gwarancjami konstytucyjnymi i prawem międzynarodowym. Przyjęcie poglądu, że odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy mogą dochodzić jedynie osoby, które w dniu 31 grudnia 1999 r. były właścicielami nieruchomości, bez względu na to, czy rzeczywiście to oni ponieśli z tego tytułu szkodę, byłoby trudne do uzasadnienia również w świetle unormowania zawartego w art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. stwierdzono, że organ I instancji pominął wszelkie zasady dotyczące rekompensaty szkód. Odszkodowanie, także na gruncie prawa administracyjnego przysługuje temu podmiotowi, który rzeczywiście poniósł szkodę. W niniejszym przypadku ponieśli ją wnioskodawcy, którzy w dobrej wierze nabyli od pierwotnych właścicieli nieruchomość. Nie byli oni świadomi, że została ona przejęta przez Skarb Państwa pod drogę publiczną. Sąd działał w sprawie w granicach dominium, a więc będąc uprawnionym przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie występowała żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone są przez jej podstawy i jedynie w tym zakresie rozpoznał sprawę. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazali na naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać tego rodzaju zarzutu, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania przepisy proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w przepisach powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a art. 174 pkt 2 tej ustawy dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu administracyjnego I instancji i zarzuty dotyczące postępowania winny dotyczyć postępowania przed tym sądem. Również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegającego na przyjęciu, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne należne jest osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. (w zaskarżonym wyroku wskazano datę 31 grudnia 1998 r.) bez względu na to, kto faktycznie poniósł szkodę z tego tytułu nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Kwestionując dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnię powyższych przepisów zarzucono w skardze kasacyjnej, że w jej wyniku, z naruszeniem przepisów Kodeksu cywilnego, gwarancji konstytucyjnych i prawa międzynarodowego skarżący, chociaż faktycznie ponieśli szkodę z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne, pozbawieni zostali stosownej rekompensaty. Zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko i wywody dotyczące omawianej kwestii wyrażone w zaskarżonym wyroku. Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że skoro nieruchomość stała się z mocy prawa własnością gminy Miasto Ł. z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdzone zostało ostateczną decyzją Wojewody Ł. z dnia [...], to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Na jego wniosek ustalane i wypłacane jest – zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy – odszkodowanie. Zgodzić należało się też ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że skoro przejście prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 tej ustawy następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to po tej dacie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli więc skutecznie przenieść prawa własności przedmiotowej nieruchomości umową z dnia [...] grudnia 2002 r., bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. stanowiła ona własność Gminy. Podzielając dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów zawartych w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające... zauważyć należy, że takie stanowisko nie pozbawia skarżących, wywodzących swoje uprawnienia do odszkodowania z umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 r., uprawnienia do dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę, z tym że właściwą drogą jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym prowadzone przeciwko zbywcy nieruchomości. Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna, jako niemająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.