II GSK 66/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Marek Zalewski Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1534/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1534/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia 9 maja 2006 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia M. K. M. K. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej z uwagi na podjęcie działań o zatarcie skazania za przestępstwo z art. 157 § 2 Kodeksu karnego, za które wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt IV Ka 762/04, został skazany na karę grzywny z orzeczeniem nawiązki. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie wystąpiła żadna z przesłanek, o której mowa w art. 97 § 1 K.p.a., a w szczególności określona w pkt 4 tego przepisu, która uzależnia zawieszenie postępowania administracyjnego od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W rozpatrywanej sprawie zagadnienie takie, zdaniem organu nie występowało, bowiem postępowanie administracyjne o cofnięcie licencji M. K. toczyło się na skutek powzięcia wiadomości przez organ administracji o prawomocnym skazaniu uprawnionego za popełnienie przestępstwa umyślnego przeciwko życiu i zdrowiu. W czasie tego postępowania M. K. pozostawał osobą skazaną, co zgodnie z art. 31 ust 2 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) – zwanej dalej ustawa o ochronie - nie dawało podstaw do zawieszenia tego postępowania na podstawie wszczęcia procedury o zatarcie skazania. Organ administracji podniósł dodatkowo, iż zgodnie z art. 98 K.p.a. nie można zawiesić toczącego się postępowania z uwagi na fakt, iż zostało ono wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. wniósł o jego uchylenie i zawieszenie postępowania administracyjnego, zarzucając organowi administracji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2006 r., nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu, okoliczność złożenia wniosku o zatarcie skazania nie mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie ma ona istotnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując analizy art. 97 § 1 K.p.a. wskazał, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu pkt 4 tego przepisu należy rozumieć sytuację, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, występuje kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Wojewódzki Sąd wskazał, że skarżący M. K. skazany został wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 19 kwietnia 2004 r., który uprawomocnił się wskutek wydania przez Sąd Okręgowy w G. wyroku z dnia 16 grudnia 2004 r. na karę grzywny z orzeczeniem nawiązki za umyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu. M. K. był pracownikiem ochrony fizycznej drugiego stopnia i do niego, zgodnie z art. 27 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, ma również zastosowanie wymaganie niekaralności za przestępstwo umyślne, określone w art. 26 ust 2 pkt 5 tej ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ administracji miał wszelkie warunki określone stanem faktycznym do prowadzenia postępowania o cofnięcie licencji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organ nie musiał czekać na rozstrzygnięcie sądu karnego co do wniosku o wcześniejsze zatarcie skazania, bowiem orzeczenie w tym przedmiocie nie było konieczne do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na orzeczenie tego sądu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt I SA 1102/02, powtórzył wyrażony w nim pogląd, iż w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie administracyjne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasadnie organ administracji podniósł, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 98 § 1 K.p.a., gdyż zawieszeniu postępowania w tym trybie sprzeciwia się fakt jego wszczęcia z urzędu, a nie na żądanie strony. Skargą kasacyjną M. K. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy cofnięcia licencji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zatarcia skazania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że skoro ustawa uzależnia wydanie licencji od niekaralności za przestępstwo umyślne, zaś skarżący został w obliczu takiego zarzutu postawiony, to wynik toczącej się sprawy karnej – w przedmiocie zatarcia skazania do czasu jej prawomocnego zakończenia – mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zachodzi zatem w ocenie skarżącego związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wydania licencji (i jej cofnięcia), a zagadnieniem wstępnym (rozstrzygnięciem o zatarciu skazania). Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie powołał się na wyrok tego sądu z dnia 18 maja 2004 r., albowiem dotyczył on innego stanu faktycznego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż postępowanie o zatarcie skazania nie jest postępowaniem rozstrzygającym o zagadnieniu wstępnym, podczas gdy zagadnieniem wstępnym będzie "istnienie skazania" zainteresowanego, tak więc rozstrzygnięcie sprawy cofnięcia licencji (uzależnione od istnienia wyroku skazującego) uzależnione jest od tej okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż skargę kasacyjną można oprzeć o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz o zarzut naruszenia prawa procesowego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., co w tej sprawie nie zachodzi. Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadną. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją o zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie zastosował w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wskazać należy, iż w ocenie skarżącego zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powyższego przepisu, miało być rozpoznanie przez sąd powszechny jego wniosku o wcześniejsze zatarcie skazania go na karę grzywny i nawiązki za przestępstwo z art. 157 § 2 Kodeksu karnego, tj. za przestępstwo umyślne przeciwko życiu i zdrowiu, wyrokiem sądu powszechnego, który uprawomocnił się w dniu 16 grudnia 2004 r. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z treści powołanego powyżej przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynika, że organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd. Oznacza to, iż bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie prawidłowej decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Występuje zatem konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Związek taki występuje np. w sytuacji, gdy ustawa uzależnia wydanie licencji od niekaralności za przestępstwo umyślne, zaś starający się o taką licencję został postawiony pod takim zarzutem. Wynik toczącego się postępowania karnego będzie miał zatem decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej i będzie mieścił się w kategoriach zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, starający się o licencję nie będzie spełniał przesłanki wymaganej przepisami ustawy do wydania takiej licencji (patrz np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00, Lex 54554). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją niż opisana powyżej. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Komendanta Głównego Policji w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. na skutek otrzymania informacji o skazaniu skarżącego za przestępstwo umyślne, zaś M. K. skazany został, wyrokiem, który uprawomocnił się w dniu 16 grudnia 2004 r. W dniu wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji pracownika ochrony drugiego stopnia skarżący był osobą karaną, figurującą w rejestrze osób skazanych. Organ zatem zasadnie, będąc do tego zobligowanym przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, wszczął postępowanie w oparciu o art. 31 ust 2 tej ustawy po powzięciu informacji o niespełnianiu przez M. K. przesłanki z art. 26 ust 2 pkt 5 w zw. z art. 26 ust 3 ustawy o ochronie. W takim stanie faktycznym sprawy złożenie wniosku o wcześniejsze zatarcie skazania nie miało znaczenia dla toczącego się postępowania o cofnięcie skarżącemu licencji pracownika ochrony i nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Skarżący już wtedy nie spełniał przesłanki określonej w przepisach art. 26 ust 2 pkt 5 i art. 27 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie, wymagających od pracowników ochrony pierwszego i drugiego stopnia braku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. Należy mieć też na uwadze art. 32 ust 1 ustawy o ochronie, według którego, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, organ jest zobowiązany zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej zatem prawomocne skazanie za takie umyślne przestępstwo wyklucza możliwość wykonywania prawa z licencji w okresie między tym skazaniem a wydaniem decyzji o cofnięciu licencji z powodu tego skazania. Wystąpienie z wnioskiem o zatarcie skazania nie może mieć tym samym wpływu na wynik sprawy o cofnięcie licencji z tego powodu. Nie jest więc zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe uzasadnia trafność i prawidłowość oceny, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, oddalając skargę na postanowienie organu Policji, odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie o cofnięcie licencji do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zatarcie skazania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem zarzucanego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lic p.p.s.a. i uznając skargę kasacyjną za niezasadną, oddalił ją w oparciu o art. 184 p.p.s.a.