II GSK 13/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1489/06 w sprawie ze skargi W. K. vel C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1489/06 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] marca 2006 r., nakładającą na W. K. v. C. karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Brak wskazanej wyżej licencji stwierdzono w wyniku skontrolowania w dniu [...] stycznia 2006 r. na postoju taksówek na Placu L. w L. pojazdu marki V. numer rejestracyjny (nr rejestr.) [...] typu taksówka, należącego do W. K. v. C.. W. K. v. C. okazał wówczas kontrolującym licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W licencji tej − udzielonej dnia [...] maja 2003 r. z terminem ważności do dnia [...] maja 2018 r. − wymieniono m.in. gminę L. jako obszar prowadzenia przewozów, nr rejestr. pojazdu [...] oraz numer podwozia [...]. Okazana licencja nie odnosiła się zatem do kontrolowanego pojazdu nr rejestr. [...] i nr [...]. W toku kontroli kierujący pojazdem oświadczył, że nie posiada jeszcze zmienionej licencji. Licencję taką (także o nr [...]) na kontrolowany pojazd nr rejestr. [...] przedstawił organowi w późniejszym czasie. Została ona udzielona dnia [...] stycznia 2006 r., a więc trzy dni po kontroli. W tej sytuacji organ uznał, że w dniu kontroli W. K. v. C. świadczył usługi transportowe pojazdem − taksówką nr rejestr. [...], która nie była zgłoszona do licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że nieodnotowania w licencji, w drodze zmiany treści, numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Udzielona przewoźnikowi licencja funkcjonuje bowiem nadal w obrocie prawnym, tyle tylko, że na skutek tego zaniechania nie uwzględnia w swojej treści zmiany danych podlegających wpisowi do licencji, w sytuacji gdy przewoźnik posługuje się w prowadzonej działalności innym pojazdem niż pierwotnie wymieniony w licencji na tę działalność. Wówczas dochodzi do naruszenia istotnego warunku licencji, którym jest wykonywanie transportu wymienionym w licencji pojazdem. Samo naruszenie warunków licencji nie oznacza jednak, że jest to transport wykonywany bez licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). W związku z naruszeniem warunków licencji (niewystąpienie z wnioskiem o zmianę treści) ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżona dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji kara pieniężna. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. W sytuacji gdy przedsiębiorca zmieni pojazd, jednak wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie wystąpi o zmianę treści licencji przez wpisanie danych identyfikujących nowy pojazd przeznaczony do wykonywania działalności, na którą tę licencję otrzymał, można mówić o wadliwości licencji. Wadliwość ta polega na tym, że licencja w swojej treści nie uwzględnia pojazdu faktycznie używanego przez przedsiębiorcę/przewoźnika do wykonywania transportu drogowego taksówką, na co udzielono mu licencji. W takim wypadku ma miejsce prowadzenie działalności niezgodnie z warunkami licencji, a nie wykonywanie tego transportu bez licencji, co w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3. załącznika do tej ustawy skutkowałoby karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Zdaniem Sądu, zaniechanie obowiązku wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza utraty licencji przed terminem jej ważności. Uprawnia natomiast organ administracji drogowej do rozważenia celowości inicjowania postępowania obliczonego na cofnięcie licencji. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 ustawy, a więc m.in. nie wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji w sytuacji, gdy zmienił pojazd służący do prowadzenia licencjonowanej działalności (wówczas obowiązany jest w szczególności wskazać rodzaj pojazdu i przedłożyć kserokopie dokumentów dopuszczających go do ruchu). Dokonana przez organy administracji drogowej interpretacja zastosowanych w tej sprawie przepisów ustawy nie da się – w ocenie Sądu − pogodzić z treścią art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy, który uniemożliwia zaakceptowanie stanowiska tych organów sprowadzającego się do potraktowania faktu posługiwania się przez przewoźnika niezmienioną stosownie do okoliczności licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką jako wykonywania tego transportu bez licencji. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do uznania, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy przewiduje możliwość cofnięcia licencji, która nie istnieje. Tymczasem stosownie do wskazanego przepisu istnieje możliwość cofnięcia licencji przedsiębiorcy/przewoźnikowi na skutek zaniechania przez niego działań sprowadzających się de facto do dostosowania treści posiadanej licencji do aktualnych uwarunkowań prowadzonej na jej podstawie działalności transportowej. Niedostosowanie tej treści nie daje natomiast podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w trybie art. 92 ust. 1 ustawy w zw. z lp. 1.3. załącznika. Reasumując Sąd stwierdził, że posługiwanie się pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być przyczyną cofnięcia licencji. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 ww. ustawy oraz Ip. 1.3 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że licencja na taksówkowe przewozy osób, w odróżnieniu od innych licencji znanych ustawie, ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Dowodzi tego treść samej decyzji licencyjnej, jak i treść art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdzie expressis verbis wskazano, że licencja udzielana jest na określony pojazd, zmiana licencji następuje nie przez zgłoszenie przedsiębiorcy, ale wydanie odrębnej konstytutywnej decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 i art. 14 ust. 2). Oznacza to, że decyzja (licencja na przewozy taksówkowe) obejmuje nie tylko podmiot w niej wskazany, ale i uprawnia go do wykonywania przewozów konkretnym pojazdem wskazanym w jej treści. Każdy przewóz poza treścią tego uprawnienia nie jest nim objęty i przez to odbywa się poza jakimkolwiek uprawnieniem. Prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego bez uprawnienia stanowi natomiast naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Słusznie zatem – zdaniem organu − nałożono na skarżącego karę pieniężną. Organ stwierdził, że w przypadku wymiany pojazdu samochodowego, na czas trwania postępowania w przedmiocie zmiany licencji, skarżący powinien powstrzymać się z wykonywaniem przewozów taksówkowych do czasu uzyskania licencji na nowy pojazd. To, że tego nie uczynił oznacza, że działał na własne ryzyko i prowadził działalność gospodarczą poza treścią udzielonego mu uprawnienia. Na mocy art. 7 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym licencja do chwili dokonania jej zmiany zachowuje taką treść, także w zakresie pojazdu samochodowego, jaką jej pierwotnie nadano i treść ta wyznacza zakres przyznanych stronie uprawnień. Z mocy art. 6 ust. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy pojazd objęty licencją to istotny przedmiotowo element decyzji wyznaczający zakres uprawnienia, a jego zmiana przybiera formę i rangę decyzji administracyjnej, a nie czynności faktycznej, czy też materialno- technicznej, polegającej na odnotowaniu w aktach dokonanej zmiany. Cofnięcie licencji z powodu nieprzekazania organowi niektórych informacji dotyczy przekazania tych informacji, a nie zaniechania złożenia wniosku o zmianę licencji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nawet uznając, że ww. przepisy stosowane wprost dopuszczają jednoczesne nałożenie na przedsiębiorcę dwóch sankcji, tj. cofnięcia licencji z tytułu niezgłoszenia zmiany pojazdu oraz kary pieniężnej z powodu wykonywania przewozu bez licencji, to cofnięcie licencji w oparciu o art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy ma zawsze fakultatywny charakter. W takim wypadku organ działa w ramach uznania administracyjnego i w tych granicach brać musi pod uwagę takie okoliczności jak nałożenie na stronę kar pieniężnych z tytułu wykonywania przewozów bez licencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Wychodząc z tego założenia należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i odmowy zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej przepisu art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym, czyli zbadanie podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie prawa materialnego. Należy stwierdzić, że zarzuty strony wnoszącej skargę kasacyjną − Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie są trafne i nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skarżący W. K. v. C. w dniu kontroli [...] stycznia 2006 r. miał ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...], udzieloną mu [...] maja 2003 r. z terminem ważności do [...] maja 2018 r. W licencji wpisano dane dotyczące pojazdu, którym dysponował skarżący w dacie udzielenia licencji. Natomiast bezsporne jest, że w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką innym pojazdem niż wpisanym do licencji, gdyż nie dokonał jeszcze zmiany wpisu pojazdu do licencji na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący w związku z wymianą samochodu wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i uzyskał w dniu [...] stycznia 2006 r. zmianę treści licencji w zakresie wskazania nowego pojazdu, czyli trzy dni po kontroli. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, a jak już podano wyżej zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, jeśli zaszły zmiany danych zawartych w licencji, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. W świetle przepisu art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83. Zakwalifikowanie przez organ inspekcji drogowej opisanego w decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji stanu faktycznego (bezspornego wyniku kontroli), przyjętego w ustaleniach przez Sąd I instancji jako działanie z art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a konkretnie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji podlegającego karze w wysokości 3.000 zł, trafnie zostało uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako błędne i w związku z tym takie rozstrzygnięcie nie mogło naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (w tym przypadku wskazanie zmienionego pojazdu) nie można utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Niewątpliwie z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd. Wpisany w treść licencji numer rejestracyjny pojazdu jest ważnym elementem licencji. Pomimo to niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja, nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i omawiany przypadek do nich nie należy. W niniejszej sprawie można mówić o pewnej wadliwości okazanej licencji, gdyż obejmowała ona pojazd inny niż faktycznie używany przez przewoźnika, czyli wykonywanie transportu niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest to wykonywaniem transportu bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.3. załącznika ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Przepis powyższy został zastosowany więc przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie wadliwie i dlatego WSA w W. zasadnie uchylił zaskarżoną decyzją z powodu naruszenia prawa materialnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wykonywanie transportu drogowego taksówką przed uzyskaniem zmiany wpisu w licencji danych w niej zawartych dotyczących zmiany pojazdu, niewątpliwie mogło stanowić naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym i ewentualnie skutkować cofnięcie licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym licencja może być cofnięta, jeżeli posiadacz nie przedstawił w terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym i jedynie taką sankcję mógł ewentualnie zastosować organ inspekcji transportu drogowego. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie już z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptowany jest pogląd, iż "wszelkie zastrzeżenia co do poprawnego korzystania przez posiadacza z licencji powinny być oceniane i rozpatrywane z punktu widzenia art. 15 ustawy o transporcie drogowym". Konieczność wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji w przypadku zmiany pojazdu umieszczonego w treści licencji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie, że taka zmiana dokonywana jest w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza wbrew twierdzeniom organu, że przed dokonaniem tej zmiany przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką na podstawie niezmienionej jeszcze treści licencji w zakresie danych dotyczących pojazdu naruszył przepis art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.3. załącznika, czyli wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak tej licencji, a nie jej wadliwość w postaci braku jej aktualizacji, jeśli nie utraciła ona ważności na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też nie została cofnięta na podstawie art. 15 tej ustawy. Skoro okazało się, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny są nietrafne, to skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.