IV SA/Wa 1266/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2006 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 roku nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2006r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. znak [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska pn. "[...]", w części stanowiącej dom mieszkalny wraz z parkiem, obecnie obejmującej działki nr [...] położone w obrębie [...] D., Gm. L., powiat [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 /. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku postępowania odwoławczego od w/w decyzji Wojewody [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na podstawie tego przepisu na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej to jest z dniem 13 września 1944r. Przepisy wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. /, w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki zgodnie z § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, które kończyło się wydaniem decyzji administracyjnej przez wojewódzki urząd ziemski. W przypadku stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, decyzja taka wywoływała skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiła podstawę do zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Na podstawie § 5 rozporządzenia organ administracyjny orzekał w formie decyzji o tym czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przyjmując jako kryterium ogólną wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych a nie jej części. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia na cele reformy rolnej. Do rozstrzygania sporów w tym zakresie, jako sporów o charakterze cywilnym powołane są sady powszechne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006r. złożyła A. S. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że przepis ten dotyczy jedynie kryterium wielkości areału użytków rolnych, a nie pozwala rozstrzygać czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu ze względu na swój charakter i przeznaczenie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, jak również powołaną podstawą prawną, ale za zasadny należy uznać zarzut skarżącej, że nie było podstaw do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, powołując się również na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny, co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości. Podniósł, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej zwanego rozporządzeniem, do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 czerwca 2006r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/06 po rozpoznaniu zagadnienia prawnego, jakie wyłoniło się przy rozpoznawaniu sprawy sygn. akt I OSK 285/05 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004r. sygn. akt IVSA/Wa 353/04 podjął uchwałę, w której uznał, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. /, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm. /. Tym samym zakwestionowane zostało odmienne orzecznictwo w tym przedmiocie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stanowisko prezentowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA zgodnie z art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wiążąca w danej sprawie, ma ona ponadto ogólnie moc wiążącą dla sądów administracyjnych wynikającą z art. 269 § 1 powołanej wyżej ustawy. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06. Nieruchomość objęta wnioskiem, obecnie obejmująca działki nr [...] położone w powiecie [...], zabudowana domem mieszkalnym wraz z parkiem, wchodziła w skład majątku ziemskiego pn. "[...]" i łącznie z nim została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwanym dalej dekretem. W art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały sformułowane cele, jakim ma służyć przeprowadzenie reformy rolnej na podstawie w/w dekretu. I tak cele te zostały określone jako: a. upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych; b. tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców; c. tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej; d. zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego; e. zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji. Dla realizacji powyższych celów reformy rolnej miały być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie sklasyfikowane według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych i wyszczególnione w art. 2 ust. 1 lit. a, b, c, d, e. W szczególności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określił, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostają nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Sam dekret nie zdefiniował pojęcia nieruchomości ziemskiej na potrzeby przeprowadzenia reformy rolnej. W orzecznictwie przyjmuje się rozumienie tego pojęcia dla ustalenia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu według definicji przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. W. 3/89 /OTK 1990, poz. 26, s. 174/, zgodnie z którą pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze możemy określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej i tak musiała to być nieruchomość: ziemska o charakterze rolniczym, stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniająca normy obszarowe , o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Za takim szerokim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiada się również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. wydana w sprawie sygn. akt I OPS 2/06. Tak, więc spełnienie nie tylko norm obszarowych decyduje o podpadaniu nieruchomości pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwala dopiero uznać, iż nieruchomość podpada pod zapis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na podstawie art. 8 i 20 dekretu, w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945r. / Dz. U. Nr 3, poz. 13 / zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej / Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. /, dalej zwane rozporządzeniem. Rozporządzenie wykonawcze do dekretu weszło w życie z dniem 29 marca 1945r. W przypadku powstania sporu, czy dana nieruchomość przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu było rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu przewiduje, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich / obecnie wojewodów /. Zakres przedmiotowy i podmiotowy nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e jest sprecyzowany na podstawie przepisów dekretu. Tak, więc w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia organ administracji publicznej / wojewoda / obowiązany jest zbadać czy nieruchomość lub jej część przejęta na cele reformy rolnej spełnia wszystkie przesłanki wymagane dekretem do uznania, że dana nieruchomość podpada pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. § 5 rozporządzenia nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu badania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W przypadku kwestionowania przez stronę, że dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na niespełnienie norm obszarowych zawartych w tym przepisie, to zgodnie z § 6 rozporządzenia strona obowiązana była przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. wydana w sprawie sygn. akt I OPS 2/06 stwierdza, że " obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, ze chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie, znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny / grunty /, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp." W ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że § 6 rozporządzenia wpływa na ograniczenie zakresu przedmiotowego orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wyłącznie do badania norm obszarowych. Badanie norm obszarowych jest tylko jedną z przesłanek, jakie należy badać w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia. W postępowaniu tym należy badać wszystkie przesłanki określone przez dekret, które kwalifikują daną nieruchomość jako podpadającą pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stwierdzenie braku, którejś z przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowi, że dana nieruchomość lub jej część nie podpada pod zakres tego przepisu. Wobec powyższego należy uznać, że organ odwoławczy i organ pierwszej instancji niesłusznie uznały, że § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.