IV SA/Gl 698/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działający na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 nr 90, poz. 575 ze zm.) stwierdził u J. K. chorobę zawodową [...] wywołaną czynnikami [...], tj. [...] wywołaną działaniem [...], wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) – zwanym dalej w skrócie: rozporządzeniem. Rozstrzygnięcie oparto na orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] r. nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej. W toku postępowania administracyjnego ustalono nadto, że J. K. w trakcie wykonywania czynności zawodowych w: "B" – "C" S.A. w T. (w latach [...]-[...]), "D" z siedzibą w P. (w latach [...]-[...] i od [...] r. do [...]r.), "E" Sp. z o.o. w G. (w okresie od [...] do [...] r.), "A" Spółka z o.o. w Ś. (w latach [...]-[...]) był narażony na [...]. Przyjęto nadto, że z dużym prawdopodobieństwem, narażenie to również miało miejsce podczas wykonywania czynności zawodowych w "F"– w R. (w okresie od [...] r. do [...] r.) oraz w "G" – [...] wł. J. G. (w okresie od [...] do [...]r.). Cytowana wyżej decyzja stała się przedmiotem odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. z dnia [...] r., wniesionego do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.. W tych ramach zarzucono organowi pierwszej instancji błędne ustalenia faktyczne związane z przyjęciem, że J. K., w trakcie zatrudnienia w w/w Spółce był narażony na [...]. Podkreślono, że takie ustalenie nie zostało w jakikolwiek sposób udokumentowane. Spółka zaakcentowała, że podczas okresu zatrudnienia J. K. w tamtejszym Przedsiębiorstwie przeprowadzone zostały badania okresowe, w czasie których nie stwierdzono u wymienionego żadnych oznak choroby [...]. Pracownik, w trakcie zatrudnienia, nie korzystał nawet ze zwolnień lekarskich z powodu ewentualnej choroby [...], jak również nie zgłaszał żadnych dolegliwości. Zarzucono nadto organowi orzekającemu, że w toku rozpoznania sprawy nie wzięto pod uwagę czynników narażenia w czasie prowadzenia przez J. K. własnej działalności gospodarczej (w okresach [...]-[...] i [...]-[...]), tj. usług [...]. Przedmiotem zarzutu stało się nadto naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W tych ramach odnotowano, że zaskarżona decyzja nie została doręczona "B", "C" S.A., "D" w M., "E", "F" i "G" J. G.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję organu odwoławczego oparto na dochodzeniu epidemiologicznym oraz o orzeczenie lekarskie Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. nr [...], mocą którego stwierdzono, że orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych WOMP z dnia [...] r. było prawidłowe. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby – zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podkreślono dalej, że lekarze specjaliści placówek diagnostycznych I i II szczebla stwierdzili u J. K. chorobę zawodową [...] pod postacią [...] wywołanej działaniem [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu. W dalszej kolejności organ drugiej instancji przytoczył ogólne zasady orzekania w przedmiocie chorób zawodowych, a wynikające z § 2 i § 5 rozporządzenia. Reasumując przyjęto, że fakt ekspozycji J. K. na oddziaływanie szkodliwego [...]- zwłaszcza [...] – podczas wieloletniego wykonywania pracy [...], oraz fakt rozpoznania choroby zawodowej [...]–[...]– przez orzeczników kompetentnych placówek medycznych musiały skutkować w tej sprawie wydaniem decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ś. wniosła o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że poprzez wydanie zaskarżonej decyzji: - naruszono art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673) w związku z § 2 przywoływanego już wyżej rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie czynników mogących powodować powstanie choroby zawodowej w okresie prowadzenia przez J. K. działalności gospodarczej oraz po okresie zatrudnienia u skarżącego; - naruszono § 8 rozporządzenia poprzez nie doręczenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]r. nr [...] wszystkim pracodawcom zatrudniającym pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenie choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż badania wstępne oraz okresowe prowadzone w okresie zatrudnienia J. K. nie wykazały oznak choroby zawodowej. Ponadto wskazano na fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że J. K. nie był narażony na [...], stwarzające istotne zagrożenie dla [...] m.in. w "A" – Spółka z o.o. w Ś. (s. [...] wiersz [...] i [...]), co pozostaje w sprzeczności z sentencją decyzji. Strona skarżąca zarzuciła nadto organowi orzekającemu, że w żaden sposób nie ustosunkował się do treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie trzeba podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej także w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 P.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą w zakresie swojej właściwości przeprowadza sąd administracyjny obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, po części na skutek zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Jednocześnie należało zaakcentować, że po myśli bowiem art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi. Przyszło w tym miejscu podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy wykroczyła poza ramy swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem:" Organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ administracji państwowej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że: -należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania; -materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie; -ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy; (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 376-378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewnia nadto gwarancja zawarta w art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy należało w tym miejscu zaakcentować, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz ocenie narażenia zawodowego pracownika. Zaskarżona decyzja oparta została na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., jak również oceny narażenia zawodowego pracownika i dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w przypadku choroby zawodowej. Mając na uwadze przytoczoną wyżej regulację prawną, przy uwzględnieniu powołanych wyżej zasad postępowania, przyszło stwierdzić, że organ orzekający nie wyjaśnił w tej sprawie wszystkich okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania. Uwaga Sądu skupiła się przede wszystkim na zagadnieniu okresu narażenia zawodowego stanowiącego przyczynę choroby J. K.. W uznaniu Sądu organ odwoławczy w sposób całkowicie dowolny ustalił rzeczony okres. Bezkrytycznie przyjęto bowiem z treści orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r. nr [...], że okres ten datowany jest na lata [...]-[...]. Z kolei przyszło zauważyć, mając na względzie chociażby ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone w tej sprawie wykazało, iż narażenie na [...] występowało już podczas zatrudnienia J. K. w "B" "C" w latach [...]-[...]r. Stwierdzono nadto, że materiał dowodowy zebrany w tej sprawie dotyczy w gruncie rzeczy tylko i wyłącznie pracodawcy J. K., którym było "A" Sp. z o.o. w Ś.. Akta w tej części zawierają "kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej" oraz "wywiad środowiskowy dotyczący przebiegu i warunków pracy zawodowej". W ocenie Sądu akta sprawy wymagają zatem uzupełnienia w części dotyczącej oceny narażenia zawodowego na [...] przede wszystkim w tych zakładach pracy, które zostały wskazane w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia, wymienionych w § 5 rozporządzenia. W obu orzeczeniach wskazano na następujące miejsca pracy J. K.: "D" w M., "E" Sp. z o.o. w G., własna działalność gospodarcza oraz "A" Sp. z o.o. w Ś.. W oparciu o poczynione wyżej spostrzeżenia należało stwierdzić, że doszło w tej sprawie również do naruszenia procedury określonej w rozporządzeniu, tj. § 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 1. Otóż jest zasadą, że właściwy państwowy inspektor sanitarny przesyła decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pracodawcy lub pracodawcom zatrudniającym pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. W ocenie Sądu, już decyzja organu pierwszej instancji winna być w tej sprawie doręczona pozostałym zakładom, wymienionym w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. nr [...]. Należało w tym miejscu zwrócić uwagę, że uregulowanie zawarte w § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia różni się od unormowania zawartego w § 10 ust. 3 pkt 2, obowiązującego do dnia 3 września 2002 r. rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Poprzednio obowiązujący przepis nakazywał przesłanie decyzji Inspektora zakładowi pracy, w którym pracownik był ostatnio narażony na działanie czynnika wywołującego rozpoznaną chorobę zawodową. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało już jednak nowe rozporządzenie, na podstawie którego decyzja Inspektora winna zostać doręczona wszystkim pracodawcom zatrudniającym pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki chorobowe. Przyszło w tym miejscu zauważyć, że już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji przedmiotem zarzutu było w tej sprawie naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W tych ramach zakwestionowano nadto fakt narażenia bądź prawdopodobieństwo narażenia J. K. w "A" Sp. z o.o. w Ś. na [...]. Z kolei w treści zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do podniesionego w ten sposób naruszenia procedury. Nie ustosunkowano się nadto do drugiej z wymienionych wyżej kwestii. Tym samym organ odwoławczy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, naruszył przepisy art. 7 i 107 § 3 i 4 k.p.a., albowiem nie odniósł się do podstawowych zarzutów odwołania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43, stwierdzono, że: "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). W końcowej części rozważań Sądu należało nadto zwrócić uwagę na nieścisłości jakie zawierało w tej sprawie zaskarżone rozstrzygniecie. Otóż - jak słusznie zauważyła strona skarżąca – organ odwoławczy przyjął w uzasadnieniu własnej decyzji, że J. K. podczas zatrudnienia w "A" Spółka z o.o. w Ś. "nie był narażony na [...] stwarzające istotne zagrożenie dla narządu [...]" (strona [...]wiersz [...] ). Ustalenie takie pozostaje w sprzeczności nawet z treścią odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., gdzie uznano z kolei, że zatrudnienie J. K. w rzeczonej wyżej Spółce pozwoliło na stwierdzenie u strony choroby zawodowej wywołanej działaniem w/w [...]. W tym stanie rzeczy, wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia przez organ orzekający w sprawie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 K.p.a., co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., stwierdzono, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] nie mogła się ostać. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.