III SA/Wa 180/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.), Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14.04.2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w odniesieniu do zobowiązanej nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.s.u.s., ponieważ można prowadzić skuteczną egzekucję ze świadczenia emerytalnego. Pismem z dnia 12 października 2004 r. M. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż organ wydając decyzję odniósł się tylko do przesłanki skuteczności egzekucji. Nie wzięto natomiast pod uwagę, innych okoliczności, które stanowią podstawę do umorzenia należności, przede wszystkim - 6 włamań i kradzieży dokonanych w latach 1999-2000 w kiosku, w którym M. S. prowadzi działalność gospodarczą. Strona wskazała również, iż ma na utrzymaniu trójkę dzieci, uzyskuje emeryturę w wysokości 760 zł, alimenty na dzieci w wysokości 490 zł oraz dochód z działalności gospodarczej ok. 150 zł miesięcznie. M. S. podniosła, iż sytuacja finansowa jej rodziny jest bardzo trudna, miesięcznie na osobę przypada 350 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności. Ustalono, iż strona prowadziła działalność gospodarczą i przez trzy kolejne lata nie opłacała składek na ubezpieczenie zdrowotne, niepodejmując żadnej próby spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. W decyzji wskazano również, iż M. S. w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, pobiera świadczenie emerytalne oraz otrzymuje alimenty na dzieci. Ponadto w uzasadnieniu stwierdzono, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, w związku z powyższym, w sytuacji w jakiej znajduje się strona umorzenie należności jest przedwczesne. W skardze z dnia 17 grudnia 2004 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. powtórzyła argumentację przedstawioną we wniosku o umorzenie należności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż sytuacja materialna jej czteroosobowej rodziny jest bardzo trudna, a spłata należności nawet w układzie ratalnym pozbawi jej rodzinę środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną do uchylenia decyzji stanowiło naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 99 poz. 1071 - j.t.) - dalej przywoływana jako Kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 107 Kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Innym orzeczeniem godnym zauważenia na tle zaistniałej sprawy jest wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z dnia 20 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 NSA skonstatował, że Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odnosząc powyższe na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy powiedzieć należy, iż w przypadku podejmowania decyzji w ramach art. 28 ust. 3 i 28 ust. 3a u.s.u.s., organ jest zobowiązany do przeanalizowania wszystkich przesłanek w nich zawartych, w szczególności tej, która stanowi o przypadku, w którym kompetentny organ egzekucyjny, właściwy w zakresie egzekucji należności publicznoprawnych lub cywilnoprawnych, stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można, oczywiście - podczas tej analizy - pominąć podnoszonych przez stronę argumentów. Z twierdzeń strony zawartych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż dużą wagę przykłada do wielokrotnych kradzieży, które miały miejsce w kiosku, w miejscu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, że zdarzenia te mają istotny wpływ na sytuację materialną strony i w tych faktach skarżąca upatrywała szansy na przyznanie ulgi w postaci umorzenia jej długów. Zauważyć w tym miejscu wypada, iż w stosunku do tej argumentacji, w decyzjach w ogóle się nie odniesiono. Podnieść także trzeba, iż nawet gdyby nie znalazło to uznania u organu rozstrzygającego sprawę, to jednak analiza i ocena tych faktów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Zachowanie organu skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący przesłanek, których zaistnienie może prowadzić do umorzenia należności objętych treścią art. 28 u.s.u.s. Wadliwość ta powoduje dowolność indywidualnego aktu administracyjnego, która nie ma nic wspólnego z fakultatywnością. Podnieść w tym miejscu należy, iż fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia braku ustosunkowania się przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Podkreślić z całą mocą trzeba, że organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek rozpatrzenia sprawy pod kątem przesłanek z art. 28 w/w ustawy. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, z uwagi na jej fakultatywny charakter- nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do umorzenia należności. Dla poparcia przedstawionej argumentacji można w tym miejscu powołać się na orzecznictwo NSA, które powstało w wyniku oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowych, wydanych w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. Nr 108 z 1993 r., poz. 486 ze zm.) i art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, póz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako O.p. Przepisy te są swego rodzaju odpowiednikiem art. 28 u.s.u.s., stwarzają uprawnienie do żądania umorzenia zobowiązań, a także mają charakter fakultatywny. W wyroku z dnia 3 września 1999r., sygn. akt I SA/Lu 478/98, Biul.Skarb. 1999/6/30 stwierdzono, że art. 67 § 1 O.p., podobnie jak obowiązujący uprzednio w tym przedmiocie art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że pozostawia on do uznania organu podatkowego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na uwagę zasługuje także wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r., sygn. akt III SA 221/97, LEX nr 44814, gdzie powiedziano, że w dość powierzchownych i lakonicznych uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji nie zadbano o to, by wykazać brak możliwości spełnienia żądania wnioskodawcy dotyczącego umorzenia odsetek z powołaniem się na normę prawną wynikającą z przepisu art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Uchybienie to trzeba uznać za konsekwencję błędu polegającego na zaniechaniu zabiegu indywidualizacji, tj. rozpatrzenia okoliczności konkretnego przypadku z punktu widzenia przesłanek ujętych w odnoszącym się do sprawy przepisie prawa. Stosując jakikolwiek przepis prawa, organ administracji obowiązany jest bowiem kierować się tymi kryteriami, które są elementami jego hipotezy, nie zaś dowolnymi (nawet najsłuszniejszymi) względami prawnymi lub społecznymi. Podobnie wypowiedział się w wyrokach: z dnia 9 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 491/96, LEX nr 34302, z dnia 14 lutego 1997r., sygn. akt SA/Bk 968/95, LEX nr 27443 oraz z dnia 29 listopada 1995r., sygn. akt SA/Wr 763/95, LEX nr 27084. Niezależnie od powyższego podnieść także trzeba, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 Kpa wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast z jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 w/w artykułu. Prowadzi to do stwierdzenia, iż organy wydające decyzje winny przed ich wydaniem umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Odpowiednikiem art. 10 Kpa na gruncie przepisów prawa podatkowego jest art. 200 O.p. W oparciu o ten ostatni przepis w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzecznicza, w której przyjęto, że obowiązek zapewnienia wypowiedzenia się przez strony postępowania przed wydaniem decyzji ciąży także na organie drugiej instancji (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 156/04, M.Podat. 2004/9/2). Reasumując, tę część argumentacji na tle zaistniałego stanu faktycznego skonstatować należy, iż brak zapewnienia skarżącemu prawa do wypowiedzenia się zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowiło naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej wynikającej z art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie w/w przepisu w zestawieniu z podniesionym wcześniej uchybieniem art. 107 § 3 Kpa stanowiło podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.