I SA/Łd 1544/06

Dnia 17 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (spr.), Sędzia WSA Paweł Kowalski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2006 roku sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia planowanych wydatków między działami budżetu gminy stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa W dniu 3 marca 2006r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wpłynęło pismo Burmistrza A. J. L., w którym zawarty został wniosek o zajęcie przez organ nadzoru stanowiska i wszczęcie postępowania zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w przedmiocie uchwały o wprowadzeniu przez Radę Miejską w A. zmian w projekcie uchwały w sprawie przeniesienia planowanych wydatków między działami budżetu Gminy. Autor pisma wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] w sprawie przeniesienia planowanych wydatków między działami budżetu Gminy A. na 2005r. nie odpowiada swą treścią zgłoszonej przez Burmistrza propozycji. W trakcie obrad jeden z radnych wniósł o zmianę przedstawionego projektu poprzez zmniejszenie kwoty przeznaczonej na promocję jednostek samorządu terytorialnego z 50.000 zł do 5.000 zł i wykorzystanie tak "zaoszczędzonej" kwoty na budowę studni głębinowej na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w A. Zdaniem Burmistrza, powyższe oznacza naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego przysługują wyłączne kompetencje zgłaszania propozycji zamian w budżecie gminy. Ponadto zauważył on, że wspomniane działanie Rady Miejskiej stanowi także naruszenie art. 119 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (tekst jedn. - Dz.U. z 2003r., nr 15, poz. 428 ze zm.). W toku badania uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. ustaliło na podstawie przedłożonego (w załączeniu do wniosku z dnia 3 marca 2006r.) wyciągu z protokołu sesji z dnia [...], jak również projektu uchwały przygotowanej przez Burmistrza A., że jedna ze zmian budżetu zawarta w projekcie dotyczyła zwiększenia planowanych wydatków o 50.000 zł na zadania związane z promocją jednostek samorządu terytorialnego (wydatek zaklasyfikowano w dz. 750, rozdz. 750075 § 4300). Rada Miejska w A. nie uwzględniła propozycji Burmistrza i przegłosowała zgłoszony przez radnego wniosek o zmniejszenie kwoty wydatków planowanej w projekcie uchwały na promocję z 50.000 zł do 5.000 zł i zwiększeniu planu wydatków nie ujętych w projekcie uchwały zmieniającej budżet w kwocie 45.000 zł na zadanie pn. "Budowa studni głębinowej na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji". Kolegium rozpatrując pismo Burmistrza postanowiło wysłuchać przedstawicieli organu stanowiącego gminy, jak i samego Burmistrza. W wyniku analizy wyjaśnień złożonych w trakcie posiedzeń Kolegium Izby w dniach 24 marca i 20 kwietnia 2006r., jak też skonfrontowania ich ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, organ ten dopatrzył się naruszenia przez uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] przepisów art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz obowiązującego w czasie, gdy podejmowano uchwałę przepisu art. 119 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie i dokonanie przez Radę Miejską zmian w uchwale budżetowej polegających na zmniejszeniu kwoty wydatków planowanych w projekcie uchwały na promocję i zwiększeniu kwoty wydatków nie ujętych w projekcie uchwały zmieniającej budżet, z pominięciem wyłącznej kompetencji Burmistrza w przedmiocie inicjatywy w sprawie zmian uchwały budżetowej. Ponieważ upłynął już termin przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W skardze podtrzymano argumentację przedstawioną w wyniku badania tej uchwały, zaznaczając ponadto, iż Burmistrz nie wyraził zgody na dokonanie zmian w budżecie w wersji zaproponowanej przez jednego z radnych. W ocenie organu nadzoru, doszło tym samym do naruszenia ustawowo określonej procedury przygotowania tak pierwotnego projektu uchwały, jak i projektu jej zmian. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A. wniosła o jej oddalenie podnosząc m. in., że w trakcie posiedzenia Rady w dniu [...] i w późniejszym okresie, ani radca prawny obsługujący posiedzenie tego organu, ani Burmistrz i Skarbnik, nie sygnalizowali naruszenia prawa. Powołując się na protokół z posiedzenia Rady podkreślono, iż w czasie posiedzenia Burmistrz wypowiedział się tylko co do ekonomicznej strony przedsięwzięcia. Zdaniem Rady, nie doszło do naruszenia żadnego z powołanych w skardze przepisów prawa. Przyznano, iż przedstawiając odpowiedni projekt zmian w uchwale budżetowej, Burmistrz stał się inicjatorem zmian. Zainicjowanie (proponowanie) zmian w budżecie nie jest - jak zwrócono uwagę - "tożsame z ich przyjęciem w całości albo odrzuceniem w całości przez radę". Ta ostatnia może - w ramach złożonej propozycji - dokonywać przeniesienia środków. Skorzystała ona z tego prawa zmniejszając kwotę 50.000 zł przeznaczonych na promocję do 5.000 zł oraz przeznaczając 45.000 zł na zadanie "Budowa studni głębinowej na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji". W odpowiedzi na skargę wspomniano również, iż inwestycja, o której mowa, "figurowała w budżecie na 2005r., jako propozycja burmistrza". Nigdy nie proponował on jej skreślenia z budżetu, a to oznacza, że nie było to "nowe zadanie inwestycyjne". W końcowej części tego pisma za bezzasadne i budzące poważne wątpliwości uznano kwestionowanie przez Burmistrza aktu prawa miejscowego (uchwały dotyczącej danego roku budżetowego) po 6 miesiącach od jego podjęcia i to po zamknięciu roku budżetowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pełni podzielił stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przez zakwestionowaną uchwałę przepisów art. 62 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 119 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu, w rozważanym przypadku doszło do wkroczenia prze organ stanowiący gminy w kompetencje Burmistrza, czego konsekwencją było pogwałcenie obowiązującej procedury dokonywania zmian w budżecie gminy. Nie może być wątpliwości co do tego, że uchwała Rady Miejskiej w A. nr [...] w części dotyczącej zmian w dziale 926, rozdz. 92606, § 6050 zasadniczo odbiega od przedstawionego przez Burmistrza projektu uchwały. Tak daleko idąca modyfikacja przedłożonej propozycji jest w istocie niczym innym, jak przedłożeniem i uchwaleniem przez Radę "własnej" propozycji. W zaistniałym stanie rzeczy, inicjatywa zmian tylko pozornie należała do Burmistrza. Naruszenie powołanych uprzednio przepisów prawa polegało bowiem na tym, iż w związku ze zgłoszoną przez niego propozycją zmian w budżecie, w trakcie posiedzenia Rady doszło do sformułowania odmiennej co do przedmiotu propozycji zmian. Naruszono tym samym przysługujące Burmistrzowi, wyłączne prawo do zgłaszania takich wniosków. Dla oceny zgodności z prawem tego posunięcia, istotne znaczenie miała oczywiście kwestia ewentualnej zgody Burmistrza na dokonanie zaproponowanej zmiany. Analiza akt sprawy w żadnym wypadku nie wskazuje na istnienie takiej zgody. Przesądzający jest w tym względzie zapis protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w A.. Wynika z niego (s. 7 - 8 protokołu), iż Burmistrz negatywnie odniósł się do przyjętej ostatecznie przez Radę zmian. Stwierdził on m. in., że "inwestycja, o której dzisiaj się dowiedzieliśmy w dziwnym trybie została wprowadzona". Zauważył on następnie: "Inwestycja ta jest nieekonomiczna w związku z tym chciałbym jednoznacznie stwierdzić, że inwestycja ta nie będzie realizowana, dlatego bo jestem na straży pieniędzy publicznych". Słów tych nie można zapewne odbierać jako wyraźnego protestu Burmistrza przeciw zmianom w wersji zaproponowanej przez jednego z radnych, jednak trudno też w nich doszukać się aprobaty dla tych zmian. Wprawdzie sformułowano je w końcowej części posiedzenia Rady (w ramach punktu "Zapytania, wolne wnioski i informacje"), jednak faktem jest, że wcześniej przewodniczący posiedzenia nie zwrócił się do Burmistrza o zajęcie stanowiska w przedmiocie modyfikacji zgłoszonej propozycji. Zdaniem Sądu, zgoda co do tego powinna być wyrażona w sposób wyraźny. Nie można domniemywać jej istnienia powołując się, np. na milczenie Burmistrza. Płynie z tego wniosek, iż uchwalone zmiany nie odpowiadały zgłoszonej przez Burmistrza propozycji zmian w budżecie, nie uzyskały tym bardziej jego zgody. Skoro tak, sposób ich wprowadzenia musi być uznany za sprzeczny z obowiązującym prawem. Jakkolwiek można zastanawiać się nad tym, dlaczego Burmistrz tak długo zwlekał ze zwróceniem się w tej sprawie do organu nadzoru (Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł.), to jednak okoliczność ta nie podważa faktu naruszenia przez zakwestionowaną uchwalę powołanych wcześniej przepisów prawa. Podkreślenia wymaga przy tym, iż postępowanie nadzorcze prowadzone jest wyłącznie z urzędu. Wszelkie wnioski w sprawach aktów poddawanych badaniu nadzorczemu nie są dla właściwych organów nadzoru wiążące. Muszą one być traktowane jedynie jako materiał dowodowy w sprawie, którego analiza może doprowadzić do uruchomienia odpowiedniego postępowania (nadzorczego lub sądowoadministracyjnego). W rozpatrzonej przez Sąd sprawie taką kwalifikację procesową "wniosku" Burmistrza przyjęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł.. Skorzystała ona mianowicie z przysługującego jej prawa do zaskarżania budzącej wątpliwości uchwały do Sądu administracyjnego w celu oceny jej zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na to, że zaskarżony akt utracił już moc obowiązującą, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w sprawie jego wykonalności (art. 152 tejże ustawy).