II SA/Bd 668/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2005r., znak: [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy L. - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia [...] 2005 r., znak: [...] przyznającej M. L. określone świadczenia rodzinne, w ten sposób, że zmieniono wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznając na P. S. kwotę 300,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz zmieniono wysokość dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, przyznając na P. S. kwotę 70,00 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na dostarczone orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności syna wnioskodawczyni – P. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r. znak: [...], w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu M. L. świadczeń rodzinnych, w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznanego na P. S., ze względu na fakt, iż decyzja powyższa została wydana bez podstawy prawnej w tej części. Swoje stanowisko organ oparł na ustaleniu, iż stanowiący podstawę prawną powyższej decyzji przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255) faktycznie nigdy nie obowiązywał (nie wszedł w życie), ze względu na fakt, iż ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) zmieniono ustawę o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że art. 12 ust. 1 otrzymał treść na podstawie której M. L. nie spełniała warunków objęcia jej przedmiotowym świadczeniem. W dniu 17 maja 2006 r. M. L. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną. Wnioskująca zwróciła się o utrzymanie w mocy prawnej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005r., opisując trudną sytuację materialną i zdrowotną swoją i członków swojej rodziny. Dodatkowo w dniu [...] 2006 L M. L. uzupełniła swój wniosek pismem zatytułowanym "skarga", w którym wniosła m.in. o zadośćuczynienie za krzywdy moralne z tytułu pozbawienia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb osób niepełnosprawnych i ich jedynego opiekuna w kwocie 50 000 zł oraz spłatę świadczeń z tytułu samotnego wychowywania dzieci począwszy od 1 stycznia 2006 r. i bieżącą wypłatę tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ konsekwentnie przywołał swą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, ponownie stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r., nr [...], na mocy której zmieniono decyzję o przyznaniu M. L. świadczeń rodzinnych, została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w związku z czym należało ją unieważnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 czerwca 20006 r. M. L. wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r., wniosła o przyznanie zadośćuczynienia w kwocie 30 tys. zł i jednocześnie oświadczyła, iż podtrzymuje zarzuty zawarte w "skardze" wniesionej 17 maja 2006 r. do tutejszego Sądu, które to pismo w rzeczywistości stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 23 marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadnił swoje stanowisko tym, że w stosunku do zaskarżonej decyzji (z 23 marca 2006 r.) przysługuje wyłącznie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie wobec orzeczenia z [...] 2006 r., o czym strona skarżąca została w sposób wyczerpujący pouczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, iż dopuszczalność rozpatrzenia niniejszej skargi, pomimo jej oznaczenia, że dotyczy decyzji organu z 23 marca 2006 r., wynika z charakteru podniesionych zarzutów i daty jej złożenia (w terminie przewidzianym do wniesienia skargi), przy czym podkreślić też należy, że w sprawie wykorzystane zostały wszystkie prawem dopuszczalne środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 12690), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie z urzędu nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie bada czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte wart. 156 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja o jakiej mowa art. 156 § 2 Kp.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest _ przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28, w którego uzasadnieniu wskazano: "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kp.a. ' Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują - przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji - będące przedmiotem niniejszego postępowania - prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierającej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Analiza akt sprawy w sposób bezsporny pozwala stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu M. L. świadczeń rodzinnych, w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, oparta została na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu ustalonym zmieniającą go ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732). Przepis ten istotnie przewidywał, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi taktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: drugi z rodziców dziecka nie żyje (pkt 1), albo ojciec dziecka jest nieznany (pkt 2), albo powództwo o ustalenie świadczenia alimentacvinego od drugiego z rodziców zostało oddalone (pkt 3). Przepis powyższy miał wejść w życie z dniem 1 września 2005 r. Jednakże na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Oz.U. Nr 164, poz. 1366) została uchylona część przytoczonego wyżej przepisu prawa, poprzez skreślenie jednej z przyczyn warunkujących przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a mianowicie, gdy powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone (pkt 3). Tym samym przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 nigdy nie wszedł w życie i nie mógł stanowić podstawy wydania w przedmiotowej sprawie pozytywnej decyzji w zakresie przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dokonana powyżej analiza prawna pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r., na mocy której zmieniono decyzję o przyznaniu M. L. świadczeń rodzinnych, została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana jest bez podstawy prawnej wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 1998 r.). Nie sposób w związku z powyższym zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. rozstrzygającemu w sprawie, naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zwrócić też należy uwagę, że decyzja o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie jest decyzją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, co skutkuje związaniem organu orzekającego w sprawie określonym stanem taktycznym i właściwą podstawą prawną, w związku z czym trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącej, nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).