I OSK 131/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Monika Nowicka - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1129/06 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję Wojewody W. z dnia [...]., nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. między ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]., [...]. i [...]. - i orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości. W dniu 5 grudnia 2000 r. M. R. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, wskazując na rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ). W uwzględnieniu wniosku, Wojewoda W. decyzją z dnia [...]. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "[...] " w P., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. R., wyrokiem z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt l SA 3221/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Rozpatrując zaś sprawę ponownie organ stwierdził, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną interpretację. Organ drugiej instancji podkreślił, że Wojewoda stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r. wskazał, iż kwestia ziszczenia przesłanki zwrotu części dawnej działki nr [...] nie została w kwestionowanej decyzji wyjaśniona. Przedmiotowa nieruchomość została zaś nabyta na podstawie umowy notarialnej, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ) i w związku z tym stanowiła nieruchomość wywłaszczoną - w rozumieniu art. 34 tej ustawy. Jako taka zatem, w całości podlegała ocenie zbędności w postępowaniu o zwrot nieruchomości i w związku z tym rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinno nastąpić, stosownie do tego, czy osiedle mieszkaniowe zrealizowane zostało na całej nieruchomości, czy tylko na jej części. W ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z akt sprawy wynikało, iż wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji oraz zarzutom zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r. o odmowie zwrotu nieruchomości była prawidłowa. Jedynie bowiem tylko część nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczona była pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego ( zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1975 r. ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]"), zaś pozostała część - przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi ogólnomiejskie m. in. pod ulicę oraz stację paliw i ta część nieruchomości nabyta została na żądanie właścicielki. Na powyższe ustalenia wskazywały - zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - takie dokumenty jak m.in. protokół z dnia [...] lutego 1975 r. z pertraktacji dotyczących wykupu nieruchomości dla potrzeb osiedla mieszkaniowego, z którego wynikało, że M. R. wyraziła wstępną zgodę na wykup nieruchomości, warunkując ją od nabycia całości nieruchomości (wobec niemożności użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy) oraz oświadczenie M. R. z dnia [...] września 1976 r., w którym wyraziła ona zgodę na zbycie nieruchomości w granicach działki geodezyjnej nr [...] położonej w P. przy ul. [...] - [...]. W ocenie organu podpisanie umowy sprzedaży z dnia [...] września 1976 r. dotyczącej całej działki oznaczało, że żądanie właścicielki, wyrażone wstępnie w trakcie pertraktacji, zostało do końca podtrzymane, a okoliczności tych nie zmienia niepowołanie w umowie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., mogącego mieć odpowiednie zastosowanie do umów zawieranych w trybie art. 6 tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że - zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. - nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zatem wiązał określone skutki prawne z celem wywłaszczenia. Skoro więc część nieruchomości została wywłaszczona (nabyta) w celu realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś pozostała część nieruchomości została nabyta bez określonego celu - na żądanie strony, wobec niemożności użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy - to nie była dopuszczalna ocena zbędności całej nieruchomości. Zdaniem organu, zwrot części nieruchomości, która została wywłaszczona (nabyta) na wniosek właściciela, związany jest z możliwością zwrotu pozostałej części, wywłaszczonej (nabytej) na określony cel. Zrealizowanie zaś w granicach lokalizacji celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, wskazywałoby, że brak było podstaw do orzekania o zwrocie pozostałej części działki nr [...], tj. nabytej na wniosek właściciela a to w konsekwencji prowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie zwrotu. Na powyższą decyzję M. R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa twierdząc, że w akcie notarialnym z dnia [...] września 1976 r. nie było wzmianki, iż zbycie części nieruchomości następuje na wniosek właścicielki. W akcie tym znajduje się natomiast informacja, iż w księdze wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, zamieszczono wzmiankę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do całej nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącej, zapis w protokole z dnia [...] lutego 1975 r., z którego wynikało, że wyraziła ona wstępnie zgodę na wykup nieruchomości, warunkując ją od nabycia całego gruntu, nie jest wystarczający do przyjęcia, że podstawą objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości było żądanie właściciela. Zdaniem skarżącej wywłaszczenie dotyczyło całej nieruchomości a zatem decyzja odmawiająca jej zwrotu rażąco naruszała art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co prawidłowo przyjął Wojewoda. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie l SA/Wa 47/04 oddalił skargę podnosząc, że w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższe zaś oznaczało, że rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt l SA 3221/01. Wyrokiem tym uchylona została poprzednia decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., nr [...] uchylająca decyzję Wojewody W. z dnia [...]. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ centralny bowiem nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, aby dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub na znacznej części, natomiast wypowiedział się w sprawie merytorycznie, zajmując odmienne stanowisko, niż organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie zachodziły więc przesłanki do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując zatem ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, zastosował się do powyższych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego a zaskarżona decyzja oceniona została obecnie jako zgodna z prawem. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 841/05, który rozpatrywał sprawę na skutek skargi kasacyjnej M. R., powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został uchylony a sprawa została przekazana temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił się od przeprowadzenia wykładni, z punktu widzenia przesłanki nieważności decyzji, rażącego naruszenia prawa, art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 5 ust. 3, art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie zaś do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt SA 3221/01, nie wypełniało wykładni rażącego naruszenia prawa, a to z tego względu, że została ona w powołanym wyroku ograniczona do oceny prawnej zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny polecił zatem, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokonał wykładni powołanych wyżej przepisów i ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego, z oceną jego prawidłowości. Oddalając ponownie skargę M. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy został przez organ naczelny ustalony prawidłowo. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynikało, że tylko część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona była pod spółdzielcze osiedle mieszkaniowe, stosownie do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1975 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ", pozostała zaś część tej nieruchomości przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi ogólnomiejskie, m.in. pod ulicę oraz stację paliw i ta część nieruchomości została nabyta na żądanie skarżącej. Twierdzenie M. R., że skoro w akcie notarialnym nabycia nieruchomości z dnia [...] września 1976 r. nie został powołany przepis art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a także, iż nie została zawarta w księdze wieczystej wzmianka o nabyciu części nieruchomości na wniosek właścicielki, przesądza o tym, że skarżąca nie żądała nabycia całej nieruchomości, było - w ocenie Sądu I instancji - nieuprawnione. Organ prowadząc bowiem postępowanie obowiązany był ocenić wszystkie zebrane w sprawie dowody, a następnie, w ich całokształcie, ocenić zasadność żądania strony. Powołany wyżej akt notarialny był w tym przypadku tylko jednym spośród innych dowodów. Analiza zaś pozostałych dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie wskazywała w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca występowała z wnioskiem o nabycie całej nieruchomości i że wniosek jej został uwzględniony. Wynikało to m.in. z treści pisma z [...] kwietnia 1974 r. skierowanego do skarżącej przez spółdzielnię mieszkaniową, w którym spółdzielnia informowała o zamiarze przejęcia części gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe (k. 60 akt zwrotowych). Świadczył o tym także protokół z pertraktacji ugodowych z [...] lutego 1975 r., podpisany przez skarżącą, w którym zapisano, że wyraziła ona wstępnie zgodę na wykup nieruchomości, warunkując swoje stanowisko nabyciem całej nieruchomości, wobec niemożliwości użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy (k. 61 akt zwrotowych). Zarzut skarżącej, że wstępna zgoda nie jest żądaniem, o jakim mowa w art. 5 ust 3 ustawy z 1958 r., był - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - niezasadny. Przepisy ustawy nie określały bowiem, w jakiej formie żądanie to winno zostać wyrażone a więc chodziło w tym przypadku o taką formę wyrażenia woli, aby nie budziło wątpliwości, że właściciel oczekuje nabycia od niego całej nieruchomości. W niniejszej sprawie określenie "wstępnej zgody" na nabycie nieruchomości pozostawało, w ocenie Sądu, w logicznym związku ze stwierdzeniem skarżącej o niemożliwości użytkowania pozostałej części nieruchomości w sposób dotychczasowy. Z akt sprawy nie wynikało też, aby po dacie pertraktacji ugodowych skarżąca zmieniła swoje stanowisko i zdecydowała się na zbycie tylko części nieruchomości, która była niezbędna pod budownictwo mieszkaniowe. Wręcz przeciwnie, zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, odnośnie całej nieruchomości wskazuje, że skarżąca nie zmieniła swojej woli w tej kwestii. Sąd zaakcentował też, że o stawianym przez właścicielkę warunku zgody na dobrowolny wykup nieruchomości od objęcia umową notarialną całej działki mowa była także w pismach z dnia [...] kwietnia 1975 r. i [...] września 1975 r. skierowanych przez Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych "[...] " w P. (będącego inwestorem zastępczym [...] Spółdzielni [...]) do Zarządu Dróg i Mostów w P., Zarządu Zieleni Miejskiej w P. [...] i [...] w P. (k. 56 akt zwrotowych) oraz Zarządu Gospodarki Terenami m. P., (k. 66 akt zwrotowych). Z treści zaś tego ostatniego pisma wynikało również, że pod spółdzielcze osiedle mieszkaniowe przeznaczona była jedynie powierzchnia [...] m2 z całej działki skarżącej o powierzchni [...] m2. Treść w/w pism dowodziła, wg Sądu, że, w celu zadośćuczynienia żądaniu właścicielki zbycia całej nieruchomości Zakład "[...]" zwracał się do wyżej wymienionych podmiotów o podanie terminu nabycia gruntów i terminu refundacji kosztów zakupu. Sam bowiem nie był zainteresowany nabyciem gruntów, zbędnych dla potrzeb budowy osiedla mieszkaniowego. Przedstawione wyżej dowody - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wskazywały, że działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa w części na żądanie właścicielki a poglądu tego nie podważała treść pisma Zakładu "[...]" z [...] lutego 1975 r. oraz decyzja Wojewody P. z [...] października 1976 r. Pismo z [...] lutego 1975 r. informowało jedynie skarżącą o terminie rokowań, a okoliczność, że mowa w nim jest o działkach nr [...] i [...], a nie o części działki nr [...], nie oznacza, że Skarb Państwa chciał dokonać wywłaszczenia całej działki nr [...]. Już bowiem z pisma z dnia [...] kwietnia 1974 r. skierowanego do skarżącej przez spółdzielnię mieszkaniową wynikało, że planowana inwestycja będzie realizowana na części działki, a stanowisko wyrażone przez skarżącą podczas pertraktacji w dniu [...] lutego 1975 r., świadczyło o tym, że skarżąca wiedziała o zamiarze nabycia przez Skarb Państwa tylko części nieruchomości. Z kolei decyzja Wojewody P. z [...] października 1976 r. umarzająca postępowanie co do całej nieruchomości była konsekwencją braku przedmiotu postępowania, wobec zawarcia umowy sprzedaży całej nieruchomości. Powyższa decyzja nie stanowiła zatem dowodu, że nabycie części działki nie nastąpiło na wniosek skarżącej, zgłoszony w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd wyjaśnił też, że wniosek o zwrot dotyczył tylko części nieruchomości, stanowiącej po podziale działki nr [...]., [...]. i [...]., które nie były objęte decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1975 r. a nabyte zostały na wniosek właścicielki. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulował przepis art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane było i jest stanowisko, że przez pojęcie wywłaszczonej nieruchomości należy rozumieć także nieruchomość zbytą na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynikało, że dopuszczał on zwrot tylko takiej wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający to wywłaszczenie. Zbędność nieruchomości miała miejsce wówczas, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia lub wykorzystano ją na inne cele. W decyzji będącej przedmiotem oceny organów nadzoru, cel wywłaszczenia został zrealizowany, a wniosek o zwrot części nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] dotyczył tej części, która została nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust 3 ustawy z 12 marca 1958 r., a co do której to części już w dacie nabycia było wiadomo, że cel wywłaszczenia nie będzie realizowany. W tej sytuacji - podkreślił Sąd - ta część nieruchomości nie mogła ze swej istoty stać się zbędna na cel wywłaszczenia, skoro już w dacie nabycia nie była potrzebna do realizacji zamierzonego celu. Za niedopuszczalną - Sąd uznał - taką interpretację przepisów, w której pomija się niektóre jego zwroty normatywne, w tym przypadku zwrot "stała się". Użycie przez ustawodawcę zwrotu w czasie przeszłym oznacza, że zbędność celu powinna powstać po dacie wywłaszczenia, a nie w tej dacie lub wcześniej. Inna wykładnia tego przepisu naruszałaby jego ratio legis i powszechnie stosowane reguły interpretacyjne przepisów prawa. Odnosząc się zaś do art. 5 ust 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Sąd I instancji podniósł, iż należy go rozumieć w ten sposób, że żądanie właściciela w przedmiocie nabycia całej nieruchomości, gdy pozostała w wyniku wywłaszczenia część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, stwarza podstawę prawną dla organu dokonującego wywłaszczenia do nabycia nieruchomości o powierzchni większej niż było to niezbędne dla realizacji określonego celu publicznego. Przepis art. 6 tej ustawy obejmuje natomiast wszelkie umowy nabycia nieruchomości, która, w sytuacji braku porozumienia z właścicielem, byłaby wywłaszczona, a ponadto nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na żądanie właściciela w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust 3. Sąd zaakcentował, iż przepis art. 6 ust 1 cytowanej wyżej ustawy nie wymagał, aby w tym ostatnim przypadku, w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy. Wywłaszczenie nieruchomości lub jej części w wyniku realizacji żądania, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie daje podstaw byłemu jej właścicielowi do wystąpienia z roszczeniem o zwrot, w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tej mierze tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV 1626/94 (ONSA 1997/1/42), iż ratio legis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), dopuszczającego wywłaszczenie na żądanie właściciela całej nieruchomości, gdy w wyniku wywłaszczenia część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania, oznacza, że wyłączone jest stosowanie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, póz. 127 z późn. zm.) do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości". W tych warunkach Sąd I instancji uznał, że Wojewoda W. w decyzji z dnia [...]. bezzasadnie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] listopada 1995 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości, gdyż decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie była dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym także z pkt 2 tego artykułu. Wobec powyższego zatem organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i realizując wytyczne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt l SA 3221/01, prawidłowo uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...]. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r.. Okoliczność ta skutkowała oddaleniem przez Sąd skargi, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej M. R., wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego jej rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano pogląd, iż aktem notarialnym z dnia [...] września 1976 r. M. R. zbyła całą swoją nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" a ponieważ na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia to w 1992 r. wystąpiła ona o jej zwrot, w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czego jej odmówiono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r. Decyzja ta - zdaniem skarżącej kasacyjnie - rażąco naruszała prawo bowiem w akcie notarialnym nie było żadnej wzmianki, iż zbycie części nieruchomości nastąpiło na wniosek właścicielki a ponadto w akcie tym znajdowała się informacja, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe (cyt.) " odnośnie powyższej nieruchomości" a nie tylko "części nieruchomości". Skarżąca podnosiła przy tym także, że wyraziła zgodę na wykup objętej wnioskiem wywłaszczeniowym części nieruchomości pod warunkiem wykupienia całej, pozostałej jej części tylko "wstępnie", co nie spełniało wymogu przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który to przepis posługuje się pojęciem "żądania właściciela". Zdaniem M. R. zaprotokołowana przez urzędnika informacja o wstępnym wyrażeniu przez nią zgody na wykup nieruchomości, nie mogła być traktowana jako w/w "żądanie". Informacja ta bowiem nie mogła być traktowana jako jej oświadczenie woli, gdyż nie pochodziła od niej i nie podpisała jej. Skarżąca polemizowała ponadto ze stanowiskiem Sądu odnośnie przyjętej przez Sąd oceny dowodów z dokumentów takich jak: pismo Zakładu Projektowania i Usług Inwestycyjnych [...] z dnia [...] lutego 1975 r. pismo KW PZPR z dnia [...] sierpnia 1976 r. i decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 1976 r. W odpowiedzi na skargę uczestniczące w postępowaniu Miasto P. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w przedmiotowej sprawie tylko część nieruchomości podlegała wywłaszczeniu a część została nabyta bez określonego celu, na żądanie strony i z tego powodu niedopuszczalna była ocena zbędności tej części nieruchomości, którą nabyto na żądanie właścicielki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W tym wypadku zatem, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Jak wyżej wspomniano skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), co choć z punktu widzenia formalnego należało uznać za prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny, pod względem jednak merytorycznym, był on nieuzasadniony. W świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została szczególnie wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości wg zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego (...). Z powyższego zatem wynika, że w trybie przywołanego wyżej przepisu mogła być zawarta umowa ( w tym wypadku sprzedaży) tylko odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu a więc jeśli grunt był, ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędny na cele wymienione w art. 3 ustawy w tym w szczególności na cele: użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie tylko dla części działki nr [...], stanowiącej dawniej własność M. R., była wydana decyzja lokalizacyjna dotycząca budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" i fakt ten nie był sporny. Pozostała część działki - dla ubiegającego się o wywłaszczenie - była od samego początku zbędna. O powyższym dobitnie świadczy pisemna oferta skierowana do skarżącej przez Spółdzielnię Mieszkaniową z dnia [...] kwietnia 1974 r., w którym to piśmie informuje się o cyt. "zamierzonym przejęciu części gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe przez Skarb Państwa". Logicznym następstwem tego pisma było zresztą oświadczenie M. R. złożone do protokołu z dnia [...] lutego 1975 r., iż wyraża ona zgodę na wykup nieruchomości, warunkując ją od nabycia nieruchomości w całym zakresie powierzchniowym, wobec niemożliwości użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy". Nadmienić zresztą w tym miejscu należy, że powyższy protokół został przez M. R. podpisany a dokument jakim jest protokół jak najbardziej może zawierać oświadczenia woli stron uczestniczących w czynności, z której jest on sporządzany. Z powyższych względów przedmiotem umowy sprzedaży zawieranej przez M. R. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. mogła być tylko ta część działki nr [...], która objęta była decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1975 r. , pozostała cześć gruntu nabywana była przez Skarb Państwa w związku z taką wolą właścicielki, gdyż straciła ona dla niej znaczenie bo nie mogła być użytkowana w dotychczasowy sposób. Brak wzmianki w akcie notarialnym z dnia [...] września 1976 r., że część nieruchomości była nabyta na żądanie właścicielki ( art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy) świadczy jedynie o stosowanej przez notariusza praktyce lub o jego braku staranności, ale nie może - zwłaszcza w okolicznościach tej sprawy - dowodzić, iż nabycie całej działki nr [...] przez Skarb Państwa nastąpiło na zasadzie art. 6 ust. 1 ustawy. Przepis ten - co słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakcentował -nie wymagał, aby w takiej, jak przedmiotowa sytuacja, w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy. Zatem a contrario, brak takiej wzmianki - sam z siebie - nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy. Powoływanie się przez skarżącą, na informację zawartą w akcie notarialnym, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe (cyt.) " odnośnie powyższej nieruchomości" a nie tylko "części nieruchomości" dowodzi jedynie pewnego braku dokładności przy redakcji aktu. Powyższy pogląd potwierdza również okoliczność, że w akcie tym zapisano także, iż odnośnie "nieruchomości wyżej opisanej" ( a "opisano wyżej" całą działkę nr [...]) wydana została ostateczna decyzja nr [...] przez Urząd Dzielnicowy P.- [...] - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony środowiska o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" podczas, gdy decyzja ta dotyczyła tylko części działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że dokonana przez Sąd I instancji analiza materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie była w pełni uzasadniona. Sąd powołał się na treść poszczególnych dokumentów, dokonał ich interpretacji a wyciągnięte przezeń wnioski, łączą się w logiczną całość. Powoływanie się przez skarżącą w skardze kasacyjnej na treść takich dokumentów jak: pismo Zakładu Projektowania i Usług Inwestycyjnych [...] z dnia [...] lutego 1975 r. pismo KW PZPR z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 1976 r., które Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ocenił, należy uznać jedynie za nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu. Dokumenty te bowiem w żaden sposób nie dowodzą, że zbycie działki nr [...] w całości nastąpiło na zasadzie art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy. Ponieważ zatem wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył tylko tej jej części, którą Skarb Państwa nabył na żądanie właściciela, niedopuszczalne było w takim przypadku badanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. przesłanek zbędności, o których mowa w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) bowiem już w dacie nabywania tej części gruntu był on dla Skarbu Państwa zbędnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, na które w uzasadnieniu objętej wnioskiem nadzorczym decyzji, Kierownik Urzędu Rejonowego w P. powołał się, w takim przypadku możliwym był zwrot sprzedanego gruntu jedynie, gdy zwrotowi podlegała pozostała jego część, czyli ta której dotyczyło wywłaszczenie. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.