I OSK 841/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Anna Łuczaj, , Maria Wiśniewska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 47/04 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 9 listopada 1995 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy stwierdzono, że decyzja z dnia [...], nr [...] orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 9 listopada 1995 r., nr [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości rażąco narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestia ziszczenia przesłanki zwrotu części dawnej działki nr 3 nie została w kwestionowanej decyzji wyjaśniona. Nieruchomość nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na podstawie umowy notarialnej pozostającej w obrocie prawnym jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 34 tej ustawy i jako taka w całości podlega ocenie zbędności w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości, dlatego w sprawie rozstrzygnięcie powinno nastąpić stosownie do tego, czy osiedle mieszkaniowe zrealizowane zostało na całej nieruchomości, czy na jej części. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego oraz zarzutom zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 9 listopada 1995 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] między ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr 3/7, 3/8 i 3/6 jest prawidłowa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż tylko część nieruchomości przeznaczona była pod spółdzielcze osiedle mieszkaniowe zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 8 maja 1975 r. ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś pozostała część nieruchomości przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi ogólnomiejskie, m.in. pod ulicę oraz stację paliw i nabyta została na żądanie właściciela. Na powyższe wskazuje m.in. protokół z dnia 10 lutego 1975 r. z pertraktacji wstępnych dotyczących wykupu nieruchomości dla potrzeb osiedla mieszkaniowego, z którego wynika, iż M. R. wyraziła wstępną zgodę na wykup nieruchomości, warunkując ją od nabycia całości nieruchomości wobec niemożności użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy oraz oświadczenie z dnia 1 września 1976 r., w którym M. R. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w granicach działki geodezyjnej nr 3, położonej w [...] przy ul. [...]. Podpisanie umowy sprzedaży całej działki (Rep. A I 17742/76 z dnia 10 września 1976 r.) oznaczało, że żądanie właścicielki wyrażone wstępnie w trakcie pertraktacji zostało podtrzymane. Okoliczności tych nie zmienia niepowołanie w umowie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. mogącego mieć odpowiednie zastosowanie do umów zawieranych w trybie art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 9 listopada 1995 r. nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1985 r., sygn. akt III CZP 13/85 nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy. Przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiązał określone skutki prawne z celem wywłaszczenia. Skoro zatem część nieruchomości została wywłaszczona (nabyta) w celu realizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś pozostała część nieruchomości została nabyta bez określonego celu na żądanie strony wobec niemożności użytkowania pozostałej części w sposób dotychczasowy, to nie jest dopuszczalna ocena zbędności tej części nieruchomości. Zrealizowanie w granicach lokalizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego powoduje, że brak było podstaw do orzekania o zwrocie pozostałej części działki nr 3, nabytej na wniosek właściciela. Nie można więc było uznać, że decyzja odmawiająca zwrotu tej nieruchomości rażąco narusza prawo. M. R. wniosła od decyzji skargę do sądu administracyjnego, w której domagała się uchylenia kwestionowanej decyzji, zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza prawo, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. M. R. podniosła m.in., że w akcie notarialnym z dnia 10 września 1976 r. nie ma wzmianki, iż zbycie części nieruchomości następuje na wniosek właścicielki. W akcie tym znajduje się wzmianka o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do całej nieruchomości. Zapis w protokole z dnia 10 lutego 1975 r., z którego wynika, że wnioskodawczyni wyraziła wstępnie zgodę na wykup nieruchomości, warunkując ją od nabycia nieruchomości w całym zakresie nie jest zdaniem skarżącej wystarczający, by przyjąć, że podstawą objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości było żądanie właściciela. Z szeregu dokumentów wynika, że wywłaszczenie dotyczyło całej nieruchomości i decyzja odmawiająca zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniej właścicielki rażąco naruszała, zdaniem skarżącej, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co prawidłowo przyjął Wojewoda, stwierdzając nieważność tej decyzji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 47/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej więc, zarówno Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jak i sąd orzekający, związani są oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r., sygn. akt 3221/01. Wyrokiem tym uchylona została decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ centralny nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, iżby dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast wypowiedział się w sprawie merytorycznie, zajmując odmienne stanowisko niż organ pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie zachodziły przesłanki do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zastosował się do powyższych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 9 listopada 1995 r., nr [...] została należycie uzasadniona, znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. M. R. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z 9 listopada 1995 r. w sprawie [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie 2) o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] w sprawie [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985 r. jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała również (art. 5 ust. 3) możliwość nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości na żądanie właściciela. Było tak w sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczenia była część nieruchomości – wtedy na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia tej części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Takie stanowisko przyjął Kierownik Urzędu Rejonowego, pogląd ten jednak jest chybiony i nie znajdował oparcia w materiale dowodowym. Przedmiotowa nieruchomość została zbyta na podstawie umowy sprzedaży "w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. Nr 10/74, poz. 64) (akt notarialny z dnia 10 września 1976 r., rep. A I 11742 PBN w [...]). W akcie notarialnym nie ma żadnej wzmianki, iż zbycie części nieruchomości następuje na wniosek właścicielki. Przypadki stosowania art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości były na terenie [...] częste i zawsze w akcie notarialnym zaznaczano, że sprzedaż następuje "w trybie art. 5 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.". W akcie notarialnym, w § 1, znajduje się informacja, że w księdze wieczystej prowadzonej dla całej nieruchomości znajduje się wzmianka o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego "odnośnie powyższej nieruchomości", a nie tylko jej części. Kierownik Urzędu Rejonowego ustalił, że M. R. wyraziła zgodę na zbycie interesującej Skarb Państwa części nieruchomości od nabycia jej całości, na podstawie protokołu z dnia 10 lutego 1975 r. Tymczasem w tym protokole znajduje się jedynie zapis, z którego wynika, że wnioskodawczyni "wyraziła wstępnie zgodę na wykup nieruchomości ww., warunkując ją od nabycia nieruchomości w całym zakresie powierzchniowym". Abstrahując od faktu, że podnoszone przez Kierownika Urzędu Rejonowego wyrażenie zgody okazuje się jedynie wstępnym, zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, że podstawą objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości może być jedynie żądanie właściciela. Ustawa, co prawda nie stanowi, w jakiej formie owo żądanie winno zostać przedstawione, jednak z całą pewnością zaprotokołowana przez urzędnika informacja o wstępnym wyrażeniu zgody takim żądaniem nie jest. Nie może być traktowana nawet jako oświadczenie woli skarżącej, nie pochodzi bowiem od niej i nie podpisała go. W aktach sprawy znajdują się kopie Decyzji Wojewody [...] z dnia 8 października 1976 r. (nr [...]), pisma Zakładu Projektowania i Usług Inwestycyjnych I. z dnia 3 lutego 1975 r. oraz pisma KW PZPR z dnia 16 sierpnia 1976 r. Z ww. pism jednoznacznie wynika, że wywłaszczenie dotyczyło całej nieruchomości, właścicielką której była skarżąca. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany (w postępowaniu przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego fakt bezsporny) decyzja odmawiająca zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniej właścicielki rażąco narusza art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu uchylonej decyzji Wojewoda [...] szczegółowo i wyczerpująco opisał przesłanki, jakimi się kierował wydając decyzję. Przede wszystkim wskazał na wadliwe uzasadnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Wojewoda podzielił pogląd skarżącej, że skoro sposób rozumowania organu poprzedzający wydanie decyzji, a co za tym idzie uzasadnienie decyzji, jest błędne, to decyzja taka rażąco narusza prawo i należy stwierdzić jej nieważność. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odrzuca takie rozumowanie i w decyzji swojej rozstrzyga de facto merytorycznie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, zasadność wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Innymi słowy organ II instancji stoi na stanowisku, że w postępowaniu administracyjnym nie jest istotny sposób, w jaki organ dochodzi do wniosków stanowiących podstawę wydawanej decyzji. Wnioskodawczyni podtrzymuje nadal swoje stanowisko, że nieruchomość objęta postępowaniem winna być zwrócona na rzecz skarżącej. Abstrahując jednak od zasadności wniosku o zwrot nieruchomości decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] jest wadliwa ze względu na rażące naruszenia prawa, jakich organ dopuścił się w toku postępowania, jak i w samej decyzji, a skoro tak wadliwa jest również decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wadliwy jest również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na decyzje Prezesa UMiRM. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia, przez błędną wykładnię, art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo umieszczenia w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego. Zakwalifikowanie do przepisów prawa materialnego wynika z przedmiotu regulacji i rodzaju naruszeń przepisów, głównie prawa materialnego, których następstwem jest nieważność decyzji administracyjnej. Odnosi się zatem bezpośrednio do mocy prawnej ukształtowanych decyzją administracyjną praw (obowiązków) jednostki. Art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi, z wyjątkami, samoistnej regulacji nieważności decyzji. Wyliczone rodzaje naruszeń przepisów prawa wymagają powiązania z regulacją szczególną przepisów prawa materialnego. Tak w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego został powiązany z naruszeniem wyliczonych w skardze przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zarzut wadliwej wykładni, to zarzut nie tylko w zakresie zastosowanych zasad wykładni językowej, celowościowej, ale też brak w ogóle jej przeprowadzenia. W zaskarżonym wyroku Sąd uchylił się od przeprowadzenia wykładni, z punktu widzenia przesłanki nieważności decyzji, rażącego naruszenia prawa, art. 69 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 5 ust. 3, art. 6 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Odesłanie do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2003 r., sygn. akt 3221/01, nie wypełnia wykładni rażącego naruszenia prawa, a to z tego względu, że została ona w powołanym wyroku ograniczona do oceny prawnej stosowania art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd obowiązany jest dokonać wykładni powołanych wyżej przepisów prawa i ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego z oceną jego prawidłowości. W skardze kasacyjnej nie postawiono wprost zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono co do prawidłowości oceny zgodnego z przepisami prawa ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.