II GSK 22/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1370/06 w sprawie ze skargi P. K. S. Z. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2 zasądza od skarżącego P. K. S. Z. Spółka z o.o. w Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1370/06 po rozpoznaniu skargi P. K. S. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] nakładającą karę pieniężną z powodu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) na Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Zakopane Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6300 złotych. Podstawą rozstrzygnięcia był wynik kontroli drogowej autobusu marki Autosan nr rej. [...] w dniu 27 sierpnia 2005 r. w Z. na drodze krajowej nr 47 na regularnej trasie J. – Z. W trakcie kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez odpowiedniego zezwolenia oraz inne uchybienia wymogów dotyczących wykonywania transportu drogowego określonych w przepisach prawa. Organ kontrolujący stwierdził, że wykresówka nie zawierała wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy, miejsca i daty początkowej użytkowania wykresówki, numeru rejestracyjnego pojazdu, stanu licznika kilometrów chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu oraz że używane wykresówki były nieprawidłowe. Zezwolenie, które okazał kierowca pojazdu zostało wydane na rzecz wcześniej istniejącego podmiotu tj. dla P. P. K. S. w Z. na linię komunikacyjną Z. DA- K. Z. - DA-J. Ponadto w przedstawionym przez kierowcę wykazie numerów rejestracyjnych nie figurował autobus marki Autosan nr rej. [...], który był poddany kontroli. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z pismem Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 12 października 2005 r. strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób w dniu 8 lipca 2005 r. Decyzja zawierająca zezwolenie została wydana w dniu 12 lipca 2005 r. i odebrana przez przedstawiciela strony w dniu 6 września 2005 r., czyli po przeprowadzeniu kontroli drogowej. Organ podkreślił, że zezwolenie wywierało skutki prawne wobec strony z chwilą jej doręczenia. Z tego względu nie można przyjąć, że w dniu kontroli strona wykonywała działalność gospodarczą na podstawie zezwolenia, dlatego organ I instancji prawidłowo nałożył sankcję pieniężną na podmiot kontrolowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. K. S. Z. Sp. z o.o. wniosło o uchylenie decyzji organu I i II instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6000 złotych. Skarżący podniósł, że działając jako spółka MK P. nabył , na podstawie Zarządzenia Wojewody Małopolskiego nr [...] kwietnia 2005 r., P. P. K. S. w Z., co skutkowało przejściem na kupującego m.in. zezwolenia na wykonywanie regularnego transportu drogowego osób. Spółka MK P. wniosła zakupione przedsiębiorstwo w formie aportu do utworzonej przez siebie spółki: P. K. S. Z. Sp. z o.o. Sprzedaż przedsiębiorstwa nastąpiła w dniu 13 maja 2005 r. w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zezwolenie z dnia 12 lipca 2005 r. nr [...] na wykonywanie przewozu regularnego osób w transporcie drogowym wydane na rzecz P. K. S. Z. Sp. z o.o., które doręczono skarżącemu w dniu 6 września 2005 r. W dniu kontroli tj. 27 sierpnia 2005 r. skarżący posiadał więc zezwolenie na przewóz osób, o czym poinformował organ I instancji starosta powiatu w Zakopanem w piśmie z dnia 12 października 2005 r. Sąd I instancji powołał się na zasadę związania organu administracji publicznej własną decyzją. Zasada, ta zdaniem Sądu I instancji, odnosi się do okresu między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, gdyż w tym czasie organ nie może zmienić rozstrzygnięcia. Data podpisania decyzji oznacza wydanie decyzji w sensie procesowym. Według Sądu I instancji podpisana decyzja zatem istnieje, a dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny przyjętej przez organ podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Mimo, że decyzja o udzieleniu zezwolenia została doręczona dopiero w dniu 6 września 2005 r., to organ zezwalający nie zmienił treści tej decyzji od dnia jej wydania, tj. 12 lipca 2005 r. Zatem w dniu kontroli skarżący posiadał zezwolenie, za którego brak został niesłusznie ukarany sankcją pieniężną w wysokości 6000 złotych. Sąd I instancji zarzucił również organowi I i II instancji brak analizy przepisu art. 40 ustawy o z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji i zarządzenia Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia 14 kwietnia 2005 r. dotyczącego prywatyzacji P. P. K. S. w Z. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: -art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nieobjętej skargą do sądu administracyjnego -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawie nie zachodziło naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie z art. 7, 77 § 1, 80 i 110 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od chwili jej podjęcia, a nie od momentu wydania decyzji. Skarżący organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na odmowie zastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz 1.2.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że Sąd I instancji wadliwie uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji, która zawierała dwie kary pieniężne 6000 złotych i 300 złotych. Strona zaskarżyła do Sądu I instancji decyzję w zakresie kary 6000 złotych. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji odnośnie kary w wysokości 300 złotych stało się prawomocne przed upływem terminu do złożenia skargi. Wydając orzeczenie w kwestii kary pieniężnej nie objętej skargą Sąd I instancji naruszył więc przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący organ nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że doręczenie decyzji nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do adresata tego aktu. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie do przyjęcia jest pogląd Sądu I instancji, że wykonywanie przewozów regularnych na podstawie zezwolenia, które nie zostało doręczone i znajdowało się w aktach administracyjnych, było wykonywaniem działalności gospodarczej na podstawie udzielonego zezwolenia. Takie stanowisko jest według skarżącego organu sprzeczne z art. 110 k.p.a. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i rodzi skutki w sferze prawnej adresata. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę postępowania Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia uchylającego w całości zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji wykraczającego poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a sąd wydaje orzeczenie w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzuty i wnioski powoływane przez stronę mają więc dla sądu walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Granice orzekania Sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojecie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnoprawnym a nie procesowym. Zauważyć należy, że w ustawie o transporcie drogowym dopuszczalne jest nakładanie wielu kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy jedną decyzją administracyjną. W wyroku objętym skargą kasacyjną Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zawierającą rozstrzygnięcie dotyczące wykonywania przez uczestnika postępowania transportu drogowego samochodem bez wymaganego zezwolenia, o czym stanowi punkt 1.2.1 załącznika do ustawy oraz rozstrzygnięcie dotyczące świadczenia tego rodzaju usługi z naruszeniem warunków prowadzenia wykresówek przez kierowcę pojazdu czyli punktów 1.11.11 ust. 4 lit. a, lit. d, lit. e oraz punktu 1.11.10 ust. 2 lit. c wymienionego załącznika. Przypomnieć należy, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła tylko rozstrzygnięcia organu w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, drugie rozstrzygnięcie nie zostało przez stronę skarżącą w I instancji zakwestionowane. Sąd I instancji wyszedł zatem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. i stanowi podstawę prawną do uchylenia tego orzeczenia, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Słusznie podnosi skarżący organ, że decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 300 złotych była w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia ostateczna, w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przy wydawaniu obydwu decyzji w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego aktu administracji publicznej (decyzji lub postanowienia), jeżeli w trakcie badania legalności tego aktu sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów aktów normatywnych na podstawie, których został ukształtowany stosunek administracyjnoprawny określony w tym akcie. Z kolei zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd stosuje ten sam środek prawny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten odnosi się zatem do regulacji proceduralnych normujących postępowanie przed organami administracji publicznej tj. kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie badał naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz skupił swoją uwagę na kwestiach procesowych. Z tego względu przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a nie mógł być podstawą prawną do uchylenia obydwu decyzji administracyjnych, lecz za podstawę rozstrzygnięcia należało przyjąć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji nie podał konkretnych przepisów prawa, którym uchybił organ I i II instancji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, lecz odniósł się jedynie do poglądów doktryny prawniczej, na których oparł swoje orzeczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 110 k.p.a. polegający na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne z dniem wydania a nie z dniem doręczenia stronie. W rozpoznawanej sprawie zezwolenie na rzecz kontrolowanego podmiotu – P. K. S. Z. Sp. z o.o. zostało wydane w dniu 12 lipca 2005 r. zaś doręczone stronie w dniu 6 września 2005 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji przyjął, że w dniu kontroli, tj. 27 sierpnia 2005 r. PKS Z. Sp. z o.o. dysponowało zezwoleniem na wykonywanie regularnego przewozu osób pojazdem samochodowym marki Autosan nr rejestracyjny [...], gdyż od momentu wydania zezwolenia do chwili jego doręczenia, treść zezwolenia nie została zmieniona przez starostę powiatowego w Z. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Decyzje są indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze zewnętrznym, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty zaadresowane do podmiotów indywidualnych muszą być zakomunikowane stronie w formie określonej w wymienionym przepisie. W ten sposób strona uzyskuje informację o stanowisku organu w danej instancji co do sposobu załatwienia jej sprawy (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Wydawnictwo CH Beck 2005, str. 524). Oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Taki pogląd został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuacje procesową. Od tego momentu dopiero decyzja wiąże organ administracji publicznej. Należy więc zgodzić się ze skarżącym organem, że podczas kontroli pojazdu PKS Z. Sp. z o.o. nie posiadało zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób autobusem marki Autosan na linii Z. – K.- B., gdyż w tym czasie podmiot kontrolowany nie znał treści decyzji przyznającej zezwolenie, która została mu doręczona w terminie późniejszym, czyli 6 września 2005 r. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie może zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż Sąd I instancji nie odniósł się do tych przepisów w zaskarżonym wyroku. Ponadto skarżący organ nie wyjaśnił na czym uchybienie tych przepisów miałoby polegać. Podobnie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz punktu 1.2.1. załącznika do tej ustawy nie został uzasadniony i z tego względu nie może być zbadany przez sąd kasacyjny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.