II SA/Po 478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Stanisława Małek (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę. /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga Rada Miasta podjęła [...]. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" i to po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] zmieniona uchwała Nr [...]). Plan obejmuje obszar o powierzchni około [...]ha, położony pomiędzy południową granica działki Nr [...], wschodnią granicą ulicy [...], północną granicą działki Nr [...] oraz zachodnią granica ulicy [...]. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]., na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały – ze względu na istotne naruszenie prawa, z następujących powodów: Ustalenia planu miejscowego, przyjęte w uchwale, nie spełniają wymogu przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717), tj. zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren objęty przedmiotowym planem położony jest w większym obszarze określonym w Studium jak "rejon o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni" i przeznaczonym pod tereny zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy (oznaczonym na rysunku Studium symbolem I.sr.). Zgodnie z ustaleniami Studium (str. 207) tereny oznaczone na rysunku symbolem "Sr" oznaczają "lokalizacje funkcji intensywnego wypoczynku wymagającą zarówno terenów otwartych (z zielenią), jak i obiektów kubaturowych z przewagą zieleni tworzącej system (pow. 50%). Teren planu, jak wynika z rysunku Studium (charakterystyka zabudowy – intensywność i sposób wykonania) znajduje się w strefie oznaczonej symbolem "pp." tzn. pianissimo – rzadko występująca zabudowa. Natomiast w uchwalonym planie dominującym przeznaczeniem dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (symbol MW). Wymagania dotyczące potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych w uchwale odnoszą się jedynie do zasad wprowadzania zieleni, lokalizacji obiektów małej architektury oraz reklam i szyldów. W planie nie przewiduje się terenów rekreacji i wypoczynku. Dopuszczenie w planie zabudowy wielorodzinnej o wysokości od 12 do 15 m jest niezgodne z powyższymi ustaleniami dotyczącymi intensywności zabudowy. Tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową określone zostały w Studium symbolem M i MU, co oznacza, że dla tego terenu kierunkiem zagospodarowania przestrzennego nie miał być kierunek mieszkaniowy. Na rysunku planu użyto graficznych oznaczeń barwnych niezgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren parkingu w zieleni (symbol KDW-P) oznaczono kolorem zielonym i białym. Tymczasem w rozporządzeniu, dla tych terenów wyznaczono kolor jasnoszary. Nadto na rysunku planu wprowadzono oznaczenia uzupełniające, stanowiące ustalenia planu, m.in. jezdnie (kolor jasnoszary), wybrane chodniki i ciągi pieszo-rowerowe (kolor żółty). Rada Miasta, po podjęciu [...] czerwca 2006r. uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, wniosła skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego nie zostały określone w przyjętym jako podstawa rozstrzygnięcia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), lecz w przepisie szczególnym – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) Organ nadzoru winien więc był oprzeć rozstrzygnięcie na jednej z trzech podstaw wskazanych w hipotezie art. 28 u.p.z.p. – naruszeniu zasad sporządzania plany, istotnym naruszeniu trybu sporządzani planu, albo naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 91 ust. 3 u.s.g. nie zawiera uzasadnienia prawnego. Nie wystarczy bowiem podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest podstawowych elementów uzasadnienia prawnego – w szczególności brak jest wykładni, wyjaśnienia sensu przepisów, określenia kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, wyinterpretowania norm prawnych, analizy, na czym – zdaniem organu nadzorczego – polega brak zgodności planu miejscowego ze Studium, a więc na czym polega naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, Prezydent Miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający cześć tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzanie planów miejscowych. Strona skarżąca uznała, że błędna interpretacja przez Wojewodę art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Tymczasem sformułowania "plan zgodny z ustaleniami studium" nie należy rozumieć jako plan powtarzający w sposób identyczny formie graficzną i tekstową zapisu studium. Byłoby to bowiem sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zatem studium wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta) stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 omawianej ustawy, sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan, jako akt prawa miejscowego, musi posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. natomiast ustalenia Studium są ogólne – adekwatne do natury opracowania strategicznego, kierunkowego. Ustawodawca w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przesądził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo, w przypadku ich braku, map katastralnych (w szczególnie uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000). Natomiast projekt rysunku Studium, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004r. Nr 118 poz.1233) sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5000 do !:25000. Wynika z tego, że nakaz dotyczący zgodności miejscowych planów ze Studium wyraża się w uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, czyli Studium zagospodarowania. Plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. Wskazano, że organ nadzoru błędnie uznał, iż plan obejmuje obszar zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy, oznaczonym symbolem I.sr. W obszarze od ulicy [...]do ulicy [...] i [...] oraz [...] znajdują się tereny o zdecydowanie odmiennej strukturze. Teren oznaczony symbolem I.sr. stanowi obszar pomiędzy ulicami [...] , [...],[...],[...]. Zdaniem Rady Miasta ustalenia zawarte w Studium na stronie 207 nie dotyczą obszaru planu. Obszar opracowania planu znajduje się w rejonie o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni i położony jest na terenie częściowo wyłączonym z zabudowy bez określonej funkcji, która tworzy lub może tworzyć teren. Nadto, obszar planu znajduje się w rejonie o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni. Wobec braku szczególnych zapisów w Studium, dotyczących obszaru planu należało – zdaniem Rady Miasta – odwołać się do zapisów generalnych. W Studium określono (rozdział 4.8), iż celem jego ustaleń jest poprawa jakości zamieszkiwania, pracy i wypoczynku poprzez podnoszenie standardu zamieszkiwania i zapewnienie mieszkańcom codziennego, łatwego i bezpiecznego dostępu do podstawowych funkcji. Wskazano również na cel polityki przestrzennej, jakim jest stopniowe wypełnianie zniszczonej tkanki miasta drogą realizacji wszystkich rodzajów zabudowy, W Studium, poza usługami centrotwórczymi, zachowana została funkcja mieszkaniowa z możliwością uzupełnienia programu mieszkaniowego na terenach niezagospodarowanych. Powyższe ustalenia spełnia przedmiotowy plan poprzez: a) uzupełnienie, jak i próbę ożywienia i promocji funkcji sportu i rekreacji w tej części miasta, poprzez wprowadzenie obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w postaci zabudowy mieszkaniowej i usługowej, b) poddanie terenu kontroli społecznej i zwrócenie się miasta w stronę rzeki [...]. Rada Miasta stwierdziła, iż plan uwzględnia określoną w Studium charakterystykę zabudowy (symbol pp – pianissimo, rzadko występująca zabudowa), ustalając maksymalną powierzchnię zabudowy (35%) oraz minimalną powierzchnię zieleni (50%). W kontekście strukturalnego klina zieleni proponowane tereny zabudowy wielorodzinnej zlokalizowane przy rzece Warcie to pojedyncze budynki w zieleni. Obszar planu stanowi w większości teren niezagospodarowany i zdewastowany. Próbą ożywienia i promocji tego terenu jest wprowadzenie obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. Funkcja mieszkaniowa "dopełnia" przestrzennie i funkcjonalnie fragment dzielnicy [...]. Podkreślono, że przyszłe zagospodarowanie uwzględnia utrzymanie jak największej powierzchni terenów zielonych, gwarantujących zachowanie co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej oraz zachowanie alei klonów srebrzystych i wprowadzenie strefy przewietrzenia w zespole zabudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjętego w planie symbolu M i MU, Rada Miasta stwierdziła, iż na rysunku Studium dla tego terenu nie wprowadzono żadnego symbolu oznaczającego kierunek przeznaczenia. Z tego powodu należy odwołać się w tym zakresie do zapisów generalnych. Rada Miasta uznała też, iż nie jest trafny zarzut organu nadzoru naruszenia przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Przepis § 9 ust. 4 dopuszcza bowiem stosowanie w projekcie rysunku planu uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Wprowadzenie w przedmiotowym planie mieszanego oznaczenia barwnego (kolor biały i zielony) służy podkreśleniu funkcji terenu (parking w zieleni). Rada Miasta wskazała, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego. Nie zostało bowiem wyjaśnione, czy w zaskarżonym planie doszło do naruszenia trybu, czy zasad sporządzenia planów i to w kontekście przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że żaden z przedstawionych przez organ nadzoru zarzutów nie może być uznany za istotne naruszenie prawa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a jednym z organów nadzoru jest Wojewoda (art. 85 i art. 86). Uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1). Wskazany wyżej przepis określa zasadniczą podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego. W odniesieniu jednak do uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego zastosowanie znajduje również przepis art. 28 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. NT 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieważność uchwały rady gminy (w całości lub w części) powodują: naruszenie zasad sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tym miejscu należy stwierdzić, iż zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą jego merytorycznej problematyki, a więc jego części graficznej i tekstowej, zawartych w nich ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W świetle powyższych unormowań prawnych nie można zarzucić organowi nadzoru wskazania błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchybieniem jest jedynie brak powołania przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy - organ wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa). Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała NSA z 21 października 2002r. OPS 9/02). Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania. Zgodnie z przepisem art. 145 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew argumentacji przedstawionej w piśmie z 12 października 2006r. (-93 akt sądowych) strona skarżąca nie podważyła powyższego poglądu. W tym kontekście wskazać należy, iż w powołanej uchwale stwierdzono, iż do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena czy brak zawiadomienia pozbawił organ gminy możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Za wadliwe należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. Stosownie do przepisu art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plany miejscowe, ustalające przeznaczenie konkretnych terenów oraz warunki zabudowy i zagospodarowania, muszą być zgodne ze studium. Organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność uchwały rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – "Rejon ulicy [...] " w P.. Uchwała nie jest bowiem w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium. Obszar uchwalonego planu położony jest pomiędzy południową granicą działki nr [...], wschodnią granica ulicy [...], północną granica działki nr [...] oraz zachodnia granicą ulicy [...]. Jest to teren położony w południowym klinie zieleni w dolinie rzeki [...].; oznaczony na mapie studium kolorem zielonym i ukośnym czerwonym szrafem. Według ustaleń Studium, Kolor zielony oznacza "tereny częściowo wyłączone z zabudow". Preferowane funkcje, które tworzą i mogą tworzyć tereny: A. tereny o ograniczeniach zagospodarowania i zabudowy B. tereny o specjalnych warunkach zagospodarowania i zabudowy". Na terenach oznaczonych punktem B dopuszczalna jest jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ekstensywna, rezydencjonalna, bądź adaptowana zabudowa w klinach zieleni, na której nie przewiduje się dalszej zabudowy. Przedmiotowy teren, na załącznikach graficznych stanowiących integralną część Studium, nie zawiera żadnych szczegółowych oznaczeń, które uzasadniałyby przeznaczenie tego terenu pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe o wysokości 12-15 metrów. Rada Miasta słusznie stwierdziła, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym błędnie wskazano. że teren planu na rysunku Studium oznaczony został symbolem I.sr (lokalizacja funkcji intensywnego wypoczynku wymagająca zarówno terenów otwartych z zielenią, jak i obiektów kubaturowych z przewagą zieleni tworzącej system – powyżej 50%). Takiego symbolu nie zawiera bowiem część graficzną Studium, w którym jednoznacznie określono (art. 249) teren zieleni publicznej o specjalnym sposobie zabudowy (Sr). Teren ten nie obejmuje jednak przedmiotowego obszaru planu. Okoliczność ta jednak nie ma istotnego znaczenia, skoro wskazane ustalenia Studium nie przewidują na przedmiotowym terenie budownictwa mieszkaniowego o strukturze przyjętej w planie miejscowym. W Studium zawarte jest stwierdzenie, iż do szczególnie cennych przyrodniczo zasobów objętych ochroną prawną i wymagająca objęcia ochroną prawną należą między innymi zasoby "tradycyjne" (str. 46). Do tych zasobów zalicza się przede wszystkim kliny zieleni. Głównym celem kreowania południowych klinów zieleni jest ochrona wód w tej części miasta. Stąd też za konieczną uznaje się czynną, przestrzenną i funkcjonalną ochronę klinów zieleni między innymi poprzez realizację zapisów zawartych w części Studium dotyczących preferowanego przeznaczenia terenów (str. 55). Określając kierunki zagospodarowania przestrzennego służące rekreacji Studium zawiera ustalenie (str. 209) przywrócenia "rekreacyjnej funkcji wschodniej stronie [...]– powrót do dziewiętnastowiecznej tradycji.". To ustalenie Studium z cała pewnością nie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, który przeznacza część tego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług z dopuszczalną funkcją mieszkaniową wielorodzinną (§ 4 planu). Organ nadzoru słusznie wskazał, iż w Studium przeznaczenie określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową oznaczono symbolem M lub MU (preferowane tereny dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej). Jest to funkcja dominująca, która może być jedynie uzupełniona innymi funkcjami z uwzględnieniem zasad określonych w studium (str. 273). Dla przedmiotowego terenu brak jest jednak na rysunku Studium powyższego oznaczenia co wskazuje, iż dla tego terenu funkcją dominująca nie jest budownictwo mieszkaniowe. Według rysunku studium Pt. "Charakterystyka zabudowy terenów, intensywność i sposób wykonania" teren planu znajduje się w obszarze określonym symbolem "pp" (strefa pianissimo – rzadko występująca pojedyncza zabudowa). Również więc i to ustalenie wskazuje, iż teren strukturalnego klina zieleni w stroną południową wzdłuż rzeki Warty nie został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ W.Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga MarK